让商品回归本色：过度包装法律规范浅析

作者：金旭 | 朱丽（实习生杨闻婧对本文亦有贡献）

审校：代广颖

引 言

从国务院办公厅2009年发布的《国务院办公厅关于治理商品过度包装工作的通知》（国办发〔2009〕5号，2009年1月23日实施）到2022年发布的《国务院办公厅关于进一步加强商品过度包装治理的通知》（国办发〔2022〕29号，2022年9月1日实施，以下简称“29号通知”），近年来我国不断强化过度包装治理，陆续开展了茶叶、月饼、快递包装等领域的过度包装专项治理活动，我国不少企业因过度包装被处罚。在如今我国倡导绿色发展的背景下，过度包装成为我国企业应当予以重视的合规议题。

一、我国过度包装规范及处罚情况

（一）我国过度包装法律规范

1. 国家层面

在中国现有法律体系下，国家层面尚无专门针对过度包装的法律规范，与过度包装相关法律规定主要分散在《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称“《循环经济促进法》”）、《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称“《清洁生产促进法》”）、《中华人民共和国固体废物污染防治法》（以下简称“《污染物防治法》”）等法律法规中，且多为原则性条款。例如，《污染物防治法》要求生产经营者避免过度包装，要求特定行业如电子商务、快递、外卖等优先采用可重复使用、易回收利用的包装物等。《清洁生产促进法》要求包装合理，包装的材质、结构和成本应当与内装产品的质量、规格和成本相适应等。

2. 地方层面

目前已有部分省市根据《循环经济促进法》制定了地方法规，如《陕西省循环经济促进条例》《江苏省循环经济促进条例》。此外，我们也注意到上海市2012年制定了专门针对过度包装的地方性法规，即《上海市商品包装物减量若干规定》，明确规定了违反包装强制性规定的处罚。

（二）我国各行业/领域的过度包装相关标准或规范要求

对过度包装的标准或规范要求可包括横向和纵向两个维度。横向维度关注规范的商品的类别，比如：我国目前过度包装标准/规范涵盖了食品、化妆品、药品、烟草、通信终端产品等商品类别。纵向维度关注商品及包装的生命周期，包括包装设计、商品生产、商品销售、商品交付、包装回收处置等环节，即对商品生产者、销售者及寄递企业提出了明确的过度包装限制要求并作出了明确的处罚规定。

1. 横向维度

从横向维度规范的商品类别来看，针对食品、化妆品，我国目前已有强制性标准《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350-2021）及针对月饼和粽子的《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350-2021）第1号修改单，从包装空隙率、包装层数、包装成本、混装要求四个方面对产品包装提出了要求，如要求食品及其加工品、月饼、粽子的包装不应超过三层，其他商品的包装不应超过四层。并且，上述《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350-2021）的第2号修改表单正在征求意见，对茶叶的包装层数以及包装成本比例提出新的要求，将茶叶的包装层数由“不超过四层”调整为“不超过三层”，同时要求销售价格在200元以上的茶叶包装成本比例控制在15%以内。针对烟草，国家烟草专卖局2012年发布的《关于重新印发开展“天价烟”和卷烟过度包装专项治理工作意见的通知》针对烟草包装空隙率、成本比例提出了明确要求，如要求包装空隙率不得大于15%。

生鲜食用农产品生产经营企业还应该注意，农业农村部组织起草的强制性国家标准《限制商品过度包装要求 生鲜食用农产品》正在批准过程中，除包装空隙率、包装层数、包装成本外，还设定了包装重量比限值，即包装重量比应不超过30%。

除食品、化妆品、烟草外，我国目前也存在对其他商品类别的过度包装标准，但基本上均非强制性标准，例如针对终端电子产品的《通信终端产品绿色包装规范》（GB/T 30963-2014）、针对药品（片剂和胶囊剂）的上海市计量协会和上海市医药质量协会发布的团体标准《药品包装物减量指南片剂和胶囊剂》（T/SMA 0027-2022）。

2. 纵向维度

从纵向维度来看，我国不仅对商品生产者、销售者设置了过度包装限制要求，还针对寄递企业规定了过度包装限制要求。交通运输部2021年发布并实施了《邮件快件包装管理办法》，要求“寄递企业应当按照环保、节约的原则，根据邮件快件内件物品的性质、尺寸、重量，合理进行包装操作，防止过度包装，不得过多缠绕胶带，尽量减少包装层数、空隙率和填充物”，“对邮件快件的包装操作明显超出邮件快件内件物品包装需求的，由邮政管理部门责令改正，可以处1,000元以上5,000元以下的罚款”。

（三）处罚情况

我国曾多次开展过度包装专项治理工作，不少商品生产或销售企业、寄递企业被处罚，其中处罚较多的集中在茶叶、月饼等食品领域，亦有保健食品、化妆品领域的处罚案例，以及处罚快递或物流公司的案例，多数案例针对包装空隙率不合规进行处罚。例如，2021年，某阿胶制品公司生产的阿胶糕在抽查中，经检验其包装空隙率不符合当时适用的国家强制性标准《限制商品过度包装要求 食品和化妆品》（GB 23350-2009）的包装空隙率要求，违反了《污染物防治法》第六十八条要求的“生产经营者应当遵守限制商品过度包装的强制性标准”，当地市场监督管理部门依据《污染物防治法》第一百零五条的处罚规定对该阿胶制品公司处以了罚款。

二、境外过度包装规范概览

整体而言，境外部分国家已经制定较为完备的限制过度包装规范，主要体现在三个方面：

（一）过度包装控制方式

境外国家采用了更丰富的过度包装控制手段，包括标准控制、生产者责任延伸和经济手段控制等方式。其中，（1）标准控制：主要对包装容积、空隙、层数、成本等设定限值标准，也是我国目前主要采用的控制方式；（2）生产者责任延伸：主要是指生产者责任延伸到产品的整个生命周期，如英国制定了《生产者责任义务（包装废弃物）》（The Producer Responsibility Obligations (Packaging Waste) Regulations），明确商品生产者具有回收包装废物的义务；（3）经济手段控制：主要是指对居民征收垃圾清理费或包装税，引导消费者选择简单包装。

（二）横向维度：商品类别

从过度包装限制涵盖的商品类别范围来看，部分境外国家制定了商品类别更宽的控制标准，比如韩国《产品包装材料和包装方法标准法规》（2022年4月最新修订）规范的商品范围包括：食品、化妆品、洗涤剂、杂货、药品、服装、特定电子产品等。

（三）纵向维度：包装及商品的生命周期

从过度包装规范规制的包装及商品生命周期来看，除了商品生产、商品销售、商品交付环节外，部分境外国家还制定了针对包装回收处置环节的规范，如欧盟《包装及包装废弃物指令》、日本《促进包装容器的分类收集和循环利用法》等。

三、我国过度包装治理态势观察

29号通知提出“到2025年，基本形成商品过度包装全链条治理体系，相关法律法规更加健全，标准体系更加完善”，要求“强化商品过度包装全链条治理”，涵盖包装设计、商品生产、商品销售、商品交付、包装废弃物回收和处置等各个环节。同时29号通知还强调要加强对电商、快递、外卖等行业的监督管理，聚焦月饼、粽子、茶叶、保健食品、化妆品等重点商品，强化执法监督。我们预测，未来我国的过度包装规范体系在横向和纵向维度上将进一步丰富完善，建议企业对未来过度包装法规和标准动态予以关注，避免包装不合规行为。

金旭

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