华略读书之《县乡中国》，拆解县域治理体系的道法术器
作者：文商旅研究院院长 张继军
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
新春伊始，我们推出【新“三上”读书时】的专栏，分享大家的第一本书是《县乡中国——县域治理现代化》。这是一本拆解中国县域治理体系的说明书，“田野气息”浓厚，沉淀了作者十几年来踏访多个地区、深入众多县乡基层的发现和思考，道破了县乡治理棋局的博弈天机。
全文3553字，阅读约9分钟
开栏语
古人读书，就连“马上、枕上、厕上”（我谓之老“三上”）的时间都精打细算。今年，我试图致敬先师往圣，弄出个【新“三上”读书时】的专栏来，意图抢救出我沉沦在“屏上（刷机）、杯上（社交）、闲上（游艺）”（我谓之新“三上”）的大把好光阴，将切得稀碎的“十二时辰”拼拼整，凭主观感觉选出些对关注“华略公众号”的读者群或有益用的书（这便注定了所选书籍会相对小众），来一个开卷有益，把读后感一篇篇敲出来，陆续分享诸君。
近期，很快便读完了《县乡中国——县域治理现代化》，意犹未尽，还兴奋地推荐给了几位在县乡体制内打拼的朋友。
《县乡中国》，是武汉大学社会学院杨华教授的著作，由人大出版社出版，20余万字。2022年4月出第一版，我手头的这本，已是2023年5月第11次印刷了，看来书销得挺不错。在“微信读书”里，阅读人数有4.6万人，近千人推荐。
一本拆解中国县域治理体系的说明书
这本书，不似学院派的大部头，不打学术腔，不搞党八股，我猜想，书的主体部分脱胎于作者多年跑县走乡下村的调研笔记。当然，这也相应产生了一些问题，比如，结构比较松散、章节偶有跳脱、前后难免重复等，但都瑕不掩瑜。
通篇平白直叙，讲大白话大实话，一点儿不晦涩，也不求生动活泼，但有理有据、条分缕析，结构逻辑梳理清爽，因果利害剖析透彻，俨然就是一本拆解中国县域治理体系的说明书。
全书一共分了四篇。我串联一下，算是个简要的导读。
第一篇“县域治理体系现代化”。从体制机制切入，重点分析了条块关系发展转变的背景、成因和特点，详尽拆解了条条和块块之间作用力和反作用力的博弈均衡，形成“条块之变从条块结合到条块合一；县乡关系从共谋到卸责”的基本判断。穿插研究了“片线结合”“河长制”“监督下乡”等典型案例。
第二篇“县域治理能力现代化”。重点论述县域治理方式和治理结构的深层变革。在乡镇治理机制创新的章节，专门剖析了领导注意力内卷，基层创新泛滥的内在逻辑，并就“基层党建避免形式主义”“基层安全生产治理”“县级执法权下沉”“做好非中心工作”等专题进行了深层次探讨。
第三篇“县域治理的自主空间”。从“县一级的政策转化空间”“乡镇一级的机制创新空间”到“村一级的村民自治空间”，作者层层递进阐论。用了相当长的篇幅，逐一分析“政策沟通与谈判”“领导出面”“迎检、暗访和加码”“虚事实做”，以及“乡镇人事权的限度与突破”等具体问题，提出相应的对策办法。
第四篇“基层干部的激励与发展”。讲清了“部门考核”“综合考核”“单项考核”“观摩考核”之间的互补关系。聚焦“怎么解决忙闲不均”“怎么用好干部人事权”“怎么配备中层、激励事业编”“怎么关心培养年轻干部”等基层干部激励与发展中的一系列症结点，谋划破解的思路和方案。
世事洞明皆学问，人情练达即文章
本书之“好”，好在接地气、好在通人情。
接地气。本书“很基层”，“田野气息”浓厚，沉淀了作者十几年来踏访多个地区、深入众多县乡基层的发现和思考。书中既有宏观的说理，也有中观的论证，多是基于对微观的境况、具体的案例的解刨麻雀、举一反三所得。很多观点的提出，发端于现象或事件，以事实为根据，因此也更具有说服力、可信度。
文中直插一线、直面问题、直指要害之处不胜枚举，我择录其一。
比如，在论及基层党建存在的形式主义时，作者就直截了当摆出了“四个化”的种种表象：
内容单一化。某乡镇粗略统计2018年党建工作报表，总共上交356张；另一乡镇党委党建工作报告前后共修改21遍。有的基层党组织把主要精力放在规范痕迹资料、会议记录上，使党建工作变成了赛记录、比资料、做台账。
载体复杂化。名目多，经常推出新的党建载体活动，有的活动目的是一样的，只是提法不一样。为了应付，都在文件、资料和宣传上做文章，每项活动先做个方案、发个通知，然后组织部分党员参加活动，做好记录、写些体会，再编造不同名称的几份痕迹资料分别存档。花样多，经常“推陈出新”，不断发明新名词、新概念。任务重，有的App、网络平台的使用运行也被纳入工作检查、考核内容，极大加重了党务干部的工作负担。
工作形式花样化。重表象，一些党组织热衷于装修党员活动室、党建展示室，追求室内装修好、墙上贴饰新、室内摆放新、氛围展示新。轻实效，有些党建平台建起来后便被闲置。造浪费，今天你搞个App，明天他搞个网络平台，不停“研发”，层层推广，耗费了大量资源。促增量，表现为党建工作文件、任务逐年增多，层层加码。
痕迹过度化。党务工作陷入“文牍主义”，党建过程就是不断撰写汇报材料、典型材料、情况材料、活动材料和统计报表的过程。有的乡镇在检查考核党建工作时，要求提供相关的会议记录、部署文件、过程资料、督查资料、成效资料、台账资料、人员签到册，甚至包括图片资料、视频资料等，一应俱全。上级督导考核也主要是看材料全不全，材料装订规不规范，有没有会议记录，有没有留存影像资料。
比如，在“乡镇没有两个一把手”一节中，作者切换于书记、镇长和其他干部的“内心戏”，巧妙解析了乡镇党政关系的实质。
在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。
在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有扮好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长。镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。
省厅的隐性层级存在于内设机构之间、下属单位之间及内设机构与下属单位之间。内设机构和下属单位越多，岗位就越多，隐性层级也就越多，干部的内部出口就越多，给予厅长调配干部的可选择性、机动性、灵活性就越大，厅长也就越能在内部制造空缺和流动。
对于厅长来说，由于越往上走干部职数越稀缺，他在调整干部时要做到的是：既要推动干部流动，又要尽量延长他们在某一级别上的任职期限。这样做才能调动干部的积极性，让他们每隔一段时间就有“进步”；又能将大部分干部置于某一级别上，让他们毫无怨言地退居二线，而不至于使大量干部积压在狭窄的出口处。
从省厅的角度来讲，下属单位的正职、副职是省厅干部很好的出口。因为处室岗位稀缺，岗位被填满后，很多干部到了年限也得不到提拔。但如果下属单位多，就容易腾出空缺来，处室干部可以调到下属单位。
从下属单位的职级来讲，隐性层级就更多了。下属单位一般也是五脏俱全，除了有自己的领导层之外，也有内设机构和办公室。内设机构有重要和不重要、离领导远近之别，重要的、离领导近的机构地位就高。同样的级别，从不重要的机构调到重要的机构、从离领导远的机构调到离领导近的机构，就是提拔重用。
附带推荐给大家几本相关题材的好书：
《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》（吴毅 著）； 《置身事内：中国政府与经济发展》（兰小欢 著）； 《昆山之路：从穷乡恶水走向小康》（杨守松 著）； 《吴仁宝箴言》（吴仁宝口述、彭维锋执笔）。
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