由周总理亲自题写的“中国民航”

中国民航总局成立以来50年间（截止于2000年），共发生一、二等和特大重大飞行事故133次，平均每年发生2.6次。其中，有7年没有发生飞行事故，平安年占14%；有25年没有发生运输飞行事故，运输飞行平安年占50%，有15年没有发生机组和乘客死亡事故，占30%。这50年间，飞行事故（空难）的次数连续出现平均每年3次以上的有3个高发时期，恰好是中国民航的管理体制3次重大变革时期。

1956-1958年：第一个空难高发期

这个时期处在我国肃反和反右运动之后和大跃进前期。也是中国民航局实施政企合一分区管理之后，又按1957年中共中央国务院关于适当扩大地方和企业管理的权限决定进行了管理体制变革时期。3年间，发生一、二等飞行事故12次，占飞行事故总数9%， 平均每年4次。中国民航出现了第一个飞行事故高发时期。当时中国民航的飞机、机组、航线改由5个地区管理处管理不久，中国民航局由国务院直属局改为交通部直属局，地方航线和农业航空下放给地方，各省市、自治区成立了民航局，有些专区也成立了民航管理机构。由于民航管理体制连续变革，飞行安全管理制度没有完全理顺，又遇到“大跃进”，不顾客观规律，高指标、大计划、瞎指挥。民航飞行安全管理失去控制，形成了有条件也飞，没有条件也飞的混乱局面。造成人机比例失调，飞行管理粗放，人员素质下降。加上不重视安全条件，不讲技术标准，以致飞行事故不断发生，1956年发生了一、二等飞行事故4次，1957年发生了一、二等飞行事故3次，1958 年上升到5次，安全形势严峻。

根据当时民航管理混乱和事故增多的情况，1957年周恩来总理在中国民航局关于中缅通航一周年总结报告上批示：“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”。1958年初，民航局局长发布117号命令，要求民航全体人员贯彻“保证安全第一”的方针，杜绝飞行事故，确保飞行安全。1960年中共中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。此后，各地的民航管理机构和机场及飞机陆续交由中国民航总局直接领导，实行由中央统一调控，民航总局也恢复为国务院直属局。为了落实中共中央国务院和周恩来总理的指示，中国民航总局组织各方面的专家学者，总结了建国十多年中，保证飞行安全的经验教训，吸取了外国民航保证飞行安全的有益做法，编写了适合中国情况的保证安全飞行等各种条例细则，特别是把周恩来总理三句话写入了民航飞行条例和其他条例，作为民航工作的方针，使中国民航安全飞行有法可依。由于明确了“安全第一”的指导思想，正确处理了安全与生产、安全与正常、安全与服务的关系，工作逐步理顺走上正轨，安全形势日益好转，飞行事故逐渐减少，1959年以后，连续11年，平均每年飞行事故只有1.5次，其中，有两年没有发生飞行事故，有6年没有发生运输飞行事故。

1957年周总理为中国民航题词：保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常

1970-1977年：第二个空难高发期

这个时期处在文化大革命中期和后期，中国民航总局管理体制变革为军队建制。8年间发生一二等飞行事故24次，占飞行事故总数18%，平均每年发生3次。中国民航出现了飞行事故第二个高发时期。文化大革命初期，全国铁路、公路、水运处于混乱状态，为了维持中央和地方的联系，当时中共中央国务院采取了特殊措施，决定民航系统实行军管，地区管理局以下，坚持正面教育，机场内不准开展“四大”，凡是冲击机场、在机场内挑起武斗、鸣枪扰乱秩序危害安全的行为，都要采取专政措施，加以制止。同时，民航系统上下都组成两套班子，分别抓政治运动和安全生产，因此，文化大革命初期，民航的飞行安全没有受到较大影响。但是，在全国动乱的情况下，民航并不是生活在真空里，仍然受到社会上极左思潮冲击，生产秩序、规章制度、安全意识受到了干扰。特别是受林彪极左路线影响，扩大了人员清理范围，外转了技术业务骨干，缩短了飞行学员学时，批判了不突击政治的单纯技术观点，“安全第一”思想受到冲击，干部队伍和技术力量遭到摧残，人员的思想混乱，整体的素质下降，不但生产效率和服务质量不高，而且安全方面的规章制度和技术标准也受到了破坏，导致飞行事故不断发生，8年中，每年都有事故，有4年每年都发生4次一、二等飞行事故，这是前20年中少有的现象。

1978年12月中共中央十一届三中全会，总结了历史经验，把工作重点转移到社会主义现代化建设轨道，实行改革开放。民航认真落实中央政策，拨乱反正，重新把周恩来总理生前提出的“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”作为民航工作方针；民航总局也由军队建制改回国务院直属局；恢复了“安全第一”的指导思想；民航系统按企业进行管理，走企业化道路；有关航空器运行、人员培训、飞机维修、机场管理、通信导航、气象和空中交通管制等安全技术标准和条例规章，根据企业要求，参考国际民航组织的附件，进行了修改、健全和恢复。特别是在民航系统，从上到下相继成立了飞行安全管理专职机构，加强了飞行安全工作组织领导和检查监督，安全生产和飞行秩序逐步走上正轨，飞行安全形势逐步好转，1978年到1984年连续7年，每年飞行事故在3次以下，飞行事故平均每年发生2.4次，其中，有3年没有发生运输飞行事故。

1985-1993年：第三个空难高发期

这个时期处在我国改革不断深化，开放进一步扩大的时期。为了适应市场经济需要，中国民航总局管理体制实行政企分开的变革。注入了生机和活力，民航生产得到了飞速发展，飞行事故率也在不断减少，但是，由于飞行总量迅速增加，飞行事故次数也随之上升，9年间共发生一、二等飞行事故46次，报废飞机45架，占飞行事故总数34%，平均每年发生飞行事故5次。如果加上空中劫持飞机造成的飞行事故，则为47次，报废飞机48架。中国民航出现了飞行事故第三个高发时期。

当时，国务院于1985年1月批转了中国民航总局“关于民航系统管理体制改革的报告”，改革的原则是：民航实行政企分开、航空公司与机场分设、撤销地区管理局，实行民航总局与省市区民航管理局两级管理。批件公布以后，民航上下有些意见，民航领导又广泛征求意见，经过慎重研究，进行修改补充，国务院于1987年1月批准了民航总局“关于民航系统体制改革方案和实施步骤的报告”。撤销省市区民航管理局，改为保留地区管理局。民航管理体制变革，促进了民航事业发展。但是，由于有些单位有些工作不到位、措施不落实、考虑不周密，出现了一些问题。一是思想不够解放，观念转变不快，认识不够统一，对出现的问题解决不够及时；二是有些措施不够配套，规章不够健全；三是有些收益分配不够合理，人员心态不够平衡；四是有些工作关系没有理顺，航空器运行不够协调。五是民用航空市场需求旺盛，供不应求，社会压力大，竞争激烈，出现了民航“四热”现象，刺激航空公司纷纷成立，飞机数量型种不断扩大，机场不断增多，而安全生产第一线的飞行员、机务人员、空管人员短缺，造成不但人员数量不足，而且素质也差；六是在体制变革过程中，有些单位把安全监察部门取消或合并，削弱了航空安全的监督管理。

由于以上原因，9年中，有8年每年飞行事故都在4次以上，1993年是飞行事故的最高峰，全年发生了8起飞行事故，是建国以来发生飞行事故次数最多的一年。1993年底，中共中央、国务院，根据民航在体制变革中出现的情况和面临的问题，采取了果断措施。把中国民航总局升格为正部级，调整了领导班子，加强了领导力量，总结了经验教训，进一步明确了中国民航“三句话，八个字，一严两抓”的总体要求，提出了保证飞行安全的具体措施。如：牢固树立“安全第一”思想，正确处理安全与生产、正常、效益的关系；前移安全防范关口，落实“预防为主”方针；建立健全安全生产责任制，层层签订安全责任书；突出领导在安全工作中的作用，强调领导抓安全的“四个第一”、“三到位”、“四不放过”；明确飞行、机务、空管是飞行安全生产的主体，突出飞行队伍的中坚地位，强调建设飞行队伍的“五严要求”；加强安全立法工作，推进安全科学化管理。由于努力掌握了体制变革时期航空安全的内在规律，统一了民航全体人员的思想认识，在民航改革开放的大好形势下，经过民航全体同志的努力，扭转了安全形势严峻的局面，飞行事故走向平稳，连续5年，平均每年发生飞行事故2.3次，其中，有3年没有发生运输飞行事故。

1982年4月26日下午，中国民航第3303次航班的B-266号三叉戟客机在广西恭城县上空失事，事件造成机上104名乘客及8名机组人员全部丧生

飞行事故高发期的几个特点

建国以来，民航的飞行事故，有3个高发时期，基本上与全国事故高峰期相吻合，“大跃进”“文革”期间，全国都曾出现过事故高峰，进入改革开放1990年代前后，重大特大事故连续不断，被人们形容为“飞机打滚、火车亲嘴、轮船沉底”。说明安全与国家的政治、经济、社会生活有着密不可分的关系。但中国民航也有自己的特点，分析其内在因素，探讨其外部环境，基本上有以下几个共同的特点。

 （一）每当民航处在较大的管理体制和其他方面变革时期，飞行安全形势就比较严峻，飞行事故高发时期就容易出现。主要是：原有的以飞行为主要特征的指导思想、飞行秩序，有些被打破，而新的指导思想、飞行秩序还没有建立起来，或者还没有完全理顺，即使建立起来或理顺了，但还没有完全被人们所理解所接受；因而，职工的思想和情绪容易产生波动，工作容易出现涣散，直接影响飞行安全。

（二）每当违反客观规律盲目蛮干的时候，飞行安全形势就比较严峻，飞行事故高发时期就容易出现。主要是：在变革管理体制时，有些人错误地认为规章制度是束缚自己的框框，极力想打破它；有些单位不顾人力、物力、财力和生产环境等客观条件，片面地追求生产上的高速度，经济上的高指标，效益上的高利润，不执行规定的标准，不遵守合理的规章，拼人力、拼设备，忽视飞行安全。

（三）每当“安全第一”的指导思想受到干扰的时候，飞行安全形势就比较严峻，飞行事故高发时期就容易出现。主要是：管理体制改革时期，通常会出现各色各样的倾向性认识，冲淡了“安全第一”的指导思想。因而有些同志对飞行安全是民航永恒的主题有所动摇，或者虽然没有动摇，但是在实际工作中不能正确处理安全与生产、安全与服务、安全与效益、安全与质量等关系，无意之中把安全降到第=位，从而影响飞行安全。

（四）每当宏观失控比例失调造成飞行工作超负荷的时候，飞行安全形势就比较严峻，飞行事故高发时期就容易出现。管理体制变革的成果，人们通常以经济效益和生产效率的高低作为衡量的标准。因此，在管理体制变革中，在航空运输市场竞争面前，在利益驱动之下'一是想方设法抢占市场，增加航班次数或者开辟新航线，却往往忽视现有飞行人员的数量和飞行人员的飞行小时限制；二是采取增加飞机和设备的办法，但飞机和设备需要人来操作才能转化为经济成果，飞机和设备有钱就可以买到，而人的增加和素质的提高，特别是飞行员、机务维修人员是需要有一个培训成长的过程。两种办法，都是由于违背科学没有周密计划和失去宏观调控，造成人机比例失调，飞行人员和机务维修人员超时工作带来一系列连锁反应，危及飞行安全。

（五）每当安全工作要求不严飞行工作出现松散乱的时候，飞行安全形势就比较严峻，飞行事故高发时期就容易出现。管理体制变革时期，有的领导者的工作负担通常比平时增大，精力分散；有的刚到领导岗位工作规律还没有完全掌握；或者由于变革触及领导者的本身利益，思想情绪波动。以上都可能削弱飞行组织与实施的领导和管理，飞行工作中出现不正常的问题，往往也不能及时发现和严肃处理，安全工作也就不能经常抓、反复抓、常抓不懈，更难做到严格要求，严格管理。飞行工作就可能出现有章不循，有令不止现象，直接威胁飞行安全。

2004年11月21日，东航云南分公司B-3072号CRJ-200型飞机，执行包头飞往上海的MU5210航班任务，起飞后不久在包头机场附近坠毁，造成55人遇难