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中伦观点 | 国企党建工作进章程——路径及机制分析

原创 2017-07-28 郭克军胡冬阳 中伦视界

2016年10月10日，习近平同志在全国国有企业党的建设工作会议上提出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。这使国有企业的党建工作更加明确。本文拟结合相关规范性文件规定及已有案例就国有企业党建工作进章程路径及机制进行简单分析。

一、文件依据

十八大以来，国家陆续出台了相关文件以指导国有企业深化改革，其中涉及国有企业的党建工作的相关文件如下：

（点击图片，可放大查阅）

二、制度特点

从上述涉及国有企业的党建工作的相关文件可以看出，中央及国资管理部门关于国有企业党建工作进章程系列制度具有以下特点：

1. 强调对党建工作的“四个坚持”

根据习近平同志在全国国有企业党的建设工作会议的重要讲话，国有企业党建工作的要求可概括为“四个坚持”：（1）坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用；（2）坚持服务生产经营不偏离，以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力；（3）坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用不能变；（4）坚持建强国有企业基层党组织不放松。

2. 强调对党建工作的“分类推进”

《中共中央组织部国务院国资委党委关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》（组通字〔2017〕11号）文件中即提到，为扎实做好把当党建工作写入国有企业公司章程工作，国有独资、全资和国有资本绝对控股企业要带头落实中央部署，带头将党建工作要求写入公司章程，为党组织有效开展工作、发挥作用提供制度保障。对于国有资本相对控股的混合所有制企业，由于企业资本构成多元、管理模式多样、党建工作发展不平衡，因此要结合企业股权结构、经营管理实际，稳步推进章程修改工作，防止简单化、一刀切。

3. 强调党建工作与现代企业制度的有机结合

现代企业制度的基本要求主要包括产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学。（1）从产权清晰的角度来看，国有企业通过深化改革，产权越来越清晰和确定，党建工作不能也不会改变企业的产权归属，而要更好地让国有企业对其产权所有者——国家和全体公民负责。（2）从权责明确的角度来看，国有企业开展党建工作，不能造成党组织的越权甚至替代，而须明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权力和责任，让其支持董事会、监事会和管理层依法履行职责，从而使国有企业更好的规范运营。（3）从政企分开的角度来看，国有企业的党建工作不能造成政府对企业的不正当干预。（4）从管理科学的角度来看，国有企业的党组织要通过科学和高效的方法参与企业的重大决策，并进行指导和监督，不能参与具体经营业务，不能影响企业的运行效率。

三、国有企业党建工作进章程的路径分析

公司章程是公司运行的基本制度依据和行为准则，因而党建工作写入公司章程为开展党建工作的首要任务。

（一）指导文件

中共国资委委员会于2017年1月3日印发《关于加快推进中央企业党建工作总体要求纳入公司章程有关事项的通知》（国资党委党建〔2017〕1号），财政部于2017年5月27日发布《财政部印发<中央金融企业将党建工作要求写入公司章程修改指引>的通知》（财金〔2017〕48号），以指导国有企业的章程修改，具体内容归纳如下：

国资委（国资党委党建〔2017〕1号）

财政部（财金〔2017〕48号）

1. “总则”增加

根据《中国共产党章程》规定，设立中国共产党的组织，党委（党组）发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。公司要建立党的工作机构，配备足够数量的党务工作人员，保障党组织的工作经费。

根据《中国共产党章程》和《公司法》有关规定，设立中国共产党的组织，党委（党组）发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。要建立党的工作机构，配备足够数量的党务工作人员，保障党组织的工作经费。

2. “董事会职权和义务”增加

董事会决定公司重大问题，应事先听取公司党委（党组）的意见。

董事会决定公司重大问题，应事先听取公司党委的意见。

3. 单设“党委（党组）”一章

（一）公司设立党委（党组），党委（党组）设书记1名，其他党委（党组）成员若干名，董事长、党委（党组）书记原则上由一人担任，设立主抓企业党建工作的专职副书记，符合条件的党委（党组）成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委（党组）。同时，按规定设立纪委（纪检组）。

（二）公司党委（党组）根据《中国共产党章程》及《中国共产党党组工作条例》等党内法规履行职责。

1. 保证监督党和国家方针政策在公司的贯彻执行，落实党中央、国务院的重大战略决策，国资委党委以及上级党组织有关重要工作部署。

2. 坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合，党委（党组）对董事会或总经理提名的人选进行酝酿并提出意见建议，或者向董事会、总经理推荐提名人选；会同董事会对拟任人选进行考察，集体研究提出意见建议。

3. 研究讨论公司改革发展稳定、重大经营管理事项和涉及职工切身利益的重大问题，并提出意见建议。

4. 承担全面从严治党主体责任。领导公司思想政治工作、统战工作、精神文明建设、企业文化建设和工会、共青团等群团工作。领导党风廉政建设，支持纪委（纪检组）切实履行监督责任。

一般放在公司章程股东（大）会章节之前。

（一）公司设立党委，党委设书记1名，副书记1-2名，其他党委成员若干名，董事长、党委书记由一人担任，确定1名党委副书记协助党委书记抓企业党建工作。符合条件的党委成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委。同时，按规定设立纪委。

（二）公司党委根据《中国共产党章程》及《中国共产党党组工作条例（试行）》等党内法规履行职责。

1. 保证监督党和国家方针政策在公司的贯彻执行，落实党中央、国务院的重大战略决策，以及上级党组织有关重要工作部署。

2. 加强对选人用人工作的领导和把关，管标准、关程序、管考察、管推荐、管监督，坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合。

3. 研究讨论公司改革发展稳定、重大经营管理事项和涉及职工切身利益的重大问题，并提出意见建议。支持股东（大）会、董事会、监事会、经理层依法履职；支持职工代表大会开展工作。

4. 承担全面从严治党主体责任。领导公司思想政治工作、统战工作、精神文明建设、企业文化建设和工会、共青团等群团工作。领导党风廉政建设，支持纪委切实履行监督责任.

5. 加强公司基层党组织和党员队伍建设，充分发挥党支部战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，团结带领干部职工积极投身公司改革发展。

6. 党委职责范围内其他有关的重要事项。

根据以上对比列示，国资委和财政部的指导文件基本相同，均是从“总则”、“董事会职权和义务”和单设“党委（党组）”一章节对公司章程修改提出指导建议。

（二）参考案例

自2016年10月10日全国国有企业党的建设工作会议召开及各项指导文件发布后，多家国有企业甚至非国有企业都在积极开展党建工作写入公司章程的工作。

1.中国中铁股份有限公司党建工作入公司章程

中国中铁股份有限公司（以下简称“中国中铁”）为国有企业，且为在A股和H股均上市的上市公司，其2017年6月份通过了纳入党建工作的《公司章程》修正案，为A股+H股上市央企第1家，具有重要意义。

中国中铁于2017年4月28日召开第三届董事会第三十二次会议，审议通过了《关于修订<中国中铁股份有限公司章程>的议案》。

2017年6月28日，中国中铁召开2016年年度股东大会，以95.29%同意的比例审议通过《关于修订<中国中铁股份有限公司章程>的议案》，该议案中关于党建工作条文如下：

修订前条款

修订后条款

1. 第一章第一条

第一条 ……根据《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）、……《上市公司章程指引》（简称《章程指引》）和其他有关规定，制订本章程。

第一条 ……根据《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）、……《上市公司章程指引》（简称《章程指引》）、《中国共产党章程》和其他有关规定，制订本章程。

2. 第十章第一百五十五条（新增条款）

第一百五十五条董事会决定公司重大问题，应事先听取公司党委的意见。

3. 第十七章（新增章节、条款）

第十七章党委

第二百五十一条根据《中国共产党章程》规定，设立中国共产党的组织，党组织发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实。公司建立党的工作机构，配备足够数量的党务工作人员，保障党组织的工作经费。

第二百五十二条公司设立党委。党委设书记1名，其他党委成员若干名。董事长、党委书记由一人担任，设立主抓企业党建工作的专职副书记。符合条件的党委成员通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员依照有关规定和程序进入党委。同时，按规定设立纪委。

第二百五十三条公司党委根据《中国共产党章程》等党内法规履行职责。

（一）保证监督党和国家方针政策在公司的贯彻执行，落实党中央、国务院重大战略决策，国资委党委以及上级党组织有关重要工作部署。

（二）坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权相结合。党委对董事会或总裁提名的人选进行酝酿并提出意见建议，或者向董事会、总裁推荐提名人选；会同董事会对拟任人选进行考察，集体研究提出意见建议。

（三）研究讨论公司改革发展稳定、重大经营管理事项和涉及职工切身利益的重大问题，并提出意见建议。

（四）承担全面从严治党主体责任。领导公司思想政治工作、统战工作、精神文明建设、企业文化建设和工会、共青团等群团工作。领导党风廉政建设，支持纪委切实履行监督责任。

2. 南威软件股份有限公司党建工作入公司章程

南威软件股份有限公司（以下简称“南威软件”）为泉州的非公有制上市公司，泉州是中央组织部和中央党建工作领导小组秘书组确定的全国非公有制企业党建联系点。作为非公有制企业，南威软件也积极将党建工作写入公司章程，根据公司于2017年4月修订的公司章程，章程中党建工作条文如下：

修订前条款

修订后条款

1. 第三条（新增条款）

第三条公司根据中国共产党章程规定，设立中国共产党的组织，建立党的工作机构，配备党务工作人员，党组织机构设置、人员编制纳入公司管理机构和编制，党组织工作经费纳入公司预算，从公司管理费中列支。党委在公司发挥政治核心作用。

2. 第一百一十九条（新增条款）

第一百一十九条董事会决定公司重大事项，应当同时听取公司党委的意见。

3. 第一百二十条（新增条款）

第一百二十条公司董事会选聘高级管理人员时，党委对提名的人选进行酝酿并提出意见，或者向总经理推荐提名人选；党委对拟任人选进行考察，集体研究提出意见。

4. 第一百三十八条

第一百三十八条董事会设立战略、审计监察、提名、薪酬与考核四个专门委员会。各委员会成员由不少于三名董事组成，其中，审计监察委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计监察委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。

第一百四十条董事会设立战略、审计监察、提名、薪酬与考核四个专门委员会。各委员会成员由不少于三名董事组成，其中，审计监察委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计监察委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。董事会选举产生各专业委员会委员时，应听取党委的意见。

南威软件公司章程中虽然没有单设“党委”一章，但将“设立中国共产党的组织”“董事会重大决策事项听取党委意见”“党委对高级管理人员的提名、推荐和考察”“董事会选举专业委员会委员听取党委意见”等重要内容都写入了公司章程，这也是党建工作在非公有制企业开展的重要成果。

四、国企党建工作进章程的机制分析

公司章程规定了党组织的法定地位、制度保障、职责权限等重要内容，但公司日常经营决策过程中如何具体把党组织职责与公司治理相结合，既保证党组织能更好的履行职责，也保证公司的股东（大）会、董事会、监事会等组织架构正常运作，直接决定国企党建工作进章程是否能够切实落地。

我们认为，从国企党建工作进章程的运行机制角度看，涉及两个方面：一个是党建工作与公司治理的职责事项划分，另一个是党建工作决策程序与公司治理决策程序的衔接。具体如下：

（一）职责事项的划分

根据《中国共产党党组工作条例》的规定，党组讨论和决定本单位下列重大问题：（1）需要向上级党组织请示报告的重要事项，下级单位党组、机关和直属单位党组织请示报告的重要事项；（2）内部机构设置、职责、人员编制等事项；（3）重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用等事项；（4）基层党组织和党员队伍建设方面的重要事项；（5）意识形态工作、思想政治工作和精神文明建设方面的重要事项；（6）党风廉政建设和反腐败工作方面的重要事项；（7）其他应当由党组讨论和决定的重大问题。

根据《公司法》的相关规定，公司股东会主要行使以下职权：（1）决定公司的经营方针和投资计划；（2）选举和更换非由职工代表担任的董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；（3）审议批准董事会的报告；（4）审议批准监事会或者监事的报告；（5）审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案；（6）审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；（7）对公司增加或者减少注册资本作出决议；（8）对发行公司债券作出决议；（9）对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；（10）修改公司章程；（11）公司章程规定的其他职权。

公司董事会主要行使下列职权：（1）召集股东会会议，并向股东会报告工作；（2）执行股东会的决议；（3）决定公司的经营计划和投资方案；（4）制订公司的年度财务预算方案、决算方案；（5）制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；（6）制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案；（7）制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；（8）决定公司内部管理机构的设置；（9）决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项；（10）制定公司的基本管理制度；（11）公司章程规定的其他职权。

由上述规定可以看出，党组织职责范围与公司治理组织结构权限并非完全重合或相互排斥，而是各有侧重，但在涉及公司生产经营重大事项、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用、职工切身利益等事项时，两者有较大重合，这与中央及国资管理部门对党建工作入章程制度的总体要求和文件精神也是一致的，我们理解，上述职责划分的对比可以为国企党建工作进章程的具体运行机制设置提供参考。

（二）决策程序的衔接

基于上述，我们理解，在具体操作层面，党组织职责的行使与公司治理组织架构的运行需有序衔接、充分结合，即党建需融入中心工作，但党组织又不能直接成为企业生产经营的决策和指挥中心，党组织研究讨论应作为企业决策重大问题的前置程序，既维护董事会对企业重大问题的决策权，又保证党组织的意图在重大问题决策中得到体现。根据江西省国资管理部门就国企党建工作进章程的经验，我们理解，党建工作决策程序与公司治理决策程序的衔接具体如下：

1. 党组织先议

党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大决策事项需经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。党组织发现董事会、经理层拟决策事项不符合党的路线方针政策和国家法律法规，或可能损害国家、社会公众利益和企业、职工的合法权益时，要提出撤销或缓议该决策事项的意见。

2. 会前沟通

进入董事会、经理层尤其是任董事长或总经理的党委成员，要在议案正式提交董事会或总经理办公会前就党组织的有关意见和建议与董事会、经理层其他成员进行沟通。

3. 会上表达

进入董事会、经理层的党组织成员在董事会、经理层决策时，要充分表达党委会研究的意见和建议。

4. 会后报告

进入董事会、经理层的党组织成员要将董事会、经理层决策情况及时报告党组织。

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