《人类遗传资源管理条例实施细则》修改要点解读

2023年6月1日，科技部《人类遗传资源管理条例实施细则》面世，《实施细则》吸收了人类遗传资源行政许可和备案的指南以及科技部相关问答的内容，同时也有较大突破与亮点，我们结合行业实践经验，对《实施细则》的重点与亮点进行解读，以资参考。

作者丨傅长煜 左玉茹 王悦帆

2019年施行的《人类遗传资源管理条例》（“《条例》”）为我国人类遗传资源采集、保藏、利用、对外提供等活动设立了基本的法律框架。随着《条例》的实施，实践中产生了较多问题。科技部于2022年3月22日发布《人类遗传资源管理条例实施细则（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”），回应了诸多行业实践疑难问题，也使行业对于实施细则的正式出台充满期待。2023年3月，《党和国家机构改革方案》发布，中国生物技术发展中心划入国家卫生健康委员会，人类遗传资源监管机关是否变化具有不确定性，实施细则的出台也出现迟滞。直到2023年6月1日，科技部印发《人类遗传资源管理条例实施细则》（“《实施细则》”），万众瞩目的实施细则终于面世，将于2023年7月1日起施行。

相较于《征求意见稿》，最终颁布的实施细则进行了一定的篇幅精简和规则调整。《实施细则》共计七章78条，整体结构分为：总则，总体要求，调查与登记，行政许可与备案，监督检查，行政处罚和附则。《实施细则》吸收了此前已发布的人类遗传资源行政许可和备案的指南的相关规定，同时也在已有规则的基础上存在不少突破与亮点，本文结合我们的实践经验，对该新规要点解读如下。

一、人类遗传资源管理规则核心概念的调整

（一）限缩“人类遗传资源信息”的范围

《条例》第二条第三款对“人类遗传资源信息”的定义较宽泛，其将所有由人类遗传资源材料所产生的信息纳入到人类遗传资源信息的范畴。仅从文义解释，凡是由人类遗传资源材料产生的信息，都属于人类遗传资源信息，无论该等信息是否确实有遗传属性。

在人类遗传资源采集、国际合作科学研究审批申请，以及对外提供或开放使用备案相关指南中，监管部门以列举的方式解释了人类遗传资源信息的具体类型，包括临床数据、影像数据、生物标志物数据、基因数据、蛋白质数据和代谢数据。该等列举使行业对人类遗传资源信息具体范围的认识更加模糊不清，也因此产生了诸如心电图、彩超等是否属于人类遗传资源信息的问题。监管部门也就个别的信息类型咨询进行答复，明确“仅利用无遗传特征的临床诊疗剩余样本、仅收集无遗传特征的影像学图片及信息等，不属于人类遗传资源行政审批受理范围”。然而，人类遗传资源信息的定义和指南列明的信息类型若不做调整，行业对该问题的不确定性则将持续存在。

2022年4月15日，科技部发布《关于更新人类遗传资源管理常见问题解答（系列问答二）的通知》，在答复“仅收集临床数据是否需要申报采集许可”时，对人类遗传资源信息的范围进行了限缩，依据该答复意见，“不涉及人群基因研究的临床数据（如血常规、尿常规、肝肾功、血生化等一般实验室检查信息，身高、体重等生长发育指标，问卷信息，影像学/图片结果数据等）”不属于人类遗传资源信息。

《实施细则》将“人类遗传资源信息”限定为利用人类遗传资源材料产生的人类基因、基因组数据等信息资料，且不包括临床数据、影像数据、蛋白质数据和代谢数据，与《条例》和指南相比大大限缩了信息范围和信息类型。该等限缩更加符合人类遗传资源信息的生物学含义，对人类遗传资源的监管更趋合理，而研发是否涉及人类遗传资源信息、是否应该进行相应审批备案的问题也更加清晰明确，有利于行业发展。

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（二）完善外方单位的认定标准

《条例》第七条和《生物安全法》第五十六条第四款明确禁止境外组织、个人及其设立或者实际控制的机构（“外方单位”）在我国境内搜集、保藏和境外接收我国人类遗传资源，外方单位必须和中方单位开展国际合作才能开展相关科学研究或者临床试验。不过，《条例》和《生物安全法》均并未明确界定“实际控制”的具体含义，而人类遗传资源相关指南除将港澳台组织及港澳台组织、个人设立或者实际控制的机构参照外方单位管理的相关解释外，也未进一步解释外方单位的内涵和外延。在实践当中，监管部门对外方单位的认定采用了十分严格的标准，认为凡是接受境外投资的市场主体，无论境外主体持股比例多少，无论境外主体是否直接持股，都将被认定为外方单位，受境外主体控制的VIE公司也被认为属于外方单位。

《实施细则》第十一条、第十二条对外方单位的范围进行了明确和较大调整。不同于人类遗传资源相关指南除将港澳台组织及港澳台组织、个人设立或者实际控制的机构参照外方单位管理，《实施细则》第十一条明确了设在港澳的内资实控机构视为中方单位。

相比于《征求意见稿》，《实施细则》第十二条的规定有了重要突破，进一步限缩了“外方单位”范围。《征求意见稿》第十二条仅列举了“境外组织及境外组织、个人设立或者实际控制的机构”中的“实际控制”所包括的情形，这意味着境外组织或个人所设立的机构仍然无论持股比例大小而均属于外方单位。然而，《实施细则》直接规定境外组织、个人设立或者实际控制均采用“实际控制”的判断标准，意味着即使是中外合资企业（境外组织和个人直接持股的企业）也可以因未满足第十二条所列的四种实际控制情形而被认定为中方单位，这一点较之于《征求意见稿》是极其重要的突破。

《实施细则》所列的四种情形包括：

（1）境外组织、个人持有或者间接持有机构百分之五十以上的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益。

（2）境外组织、个人持有或者间接持有机构的股份、股权、表决权、财产份额或者其他类似权益不足百分之五十，但其所享有的表决权或者其他权益足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响。比如，虽然股东持股比例低于50%，但却可以委派半数以上董事。

（3）境外组织、个人通过投资关系、协议或者其他安排，足以对机构的决策、管理等行为进行支配或者施加重大影响。以VIE协议控制企业，即为该种情形的典型例证。

（4）法律、行政法规、规章规定的其他情形。

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二、人类遗传资源相关行政许可与备案制度的变化

我国人类遗传资源监管包括四项审批制度和两项备案制度，《实施细则》将其调整为四项审批、一项备案和一项事先报告制度。四项审批制度为人类遗传资源采集审批、保藏审批、国际合作科学研究审批和人类遗传资源材料出境审批；一项备案制度为人类遗传资源国际合作临床试验备案，而人类遗传资源信息对外提供或开放使用备案制度被调整为事先报告制度。第四章“行政许可与备案”详细规定了四项审批、一项备案、一项事先报告制度的适用范围与要求、工作流程，其多数规定来源于科技部发布的指南，并在以下几个方面有所突破：

（一）调整和完善采集与保藏行政许可

1. 调整采集许可的适用范围

《中国人类遗传资源采集审批行政许可事项服务指南》（“采集许可指南”）详细列明了采集审批的适用范围，将能够采集的人类遗传资源分为重要遗传家系、特定地区人类遗传资源、特定种类人类遗传资源（即罕见病、具有显著性差异的特殊体质或生理特征的人群）和特定数量人类遗传资源（累积采集人数超过500人）。

在采集许可指南的基础上，《实施细则》第二十七条对采集审批的适用范围进行了调整：

（1）重要遗传家系明确排除高血压、糖尿病、红绿色盲、血友病等常见疾病。

（2）删除国务院科学技术行政部门规定种类的人类遗传资源。

（3）国务院科学技术行政部门规定数量的人类遗传资源，由《采集指南》规定的500例，调整为3000例。

（4）对于为取得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床试验涉及的采集活动，无论采集样本数量是否达到3000例，均排除出采集审批的适用范围，仅需要进行临床试验备案程序。

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2. 调整保藏许可的适用范围

《中国人类遗传资源保藏审批行政许可事项服务指南》（“保藏许可指南”）明确界定了保藏活动的范围，并排除了实验室检测后按照法律、法规要求或临床研究方案约定的临时存储行为。

《实施细则》第二十八条在保藏许可指南的基础上对保藏审批的适用范围进行了调整，对无需进行保藏许可的临时存储行为进一步作扩大解释，新增以教学为目的的临时存储行为。

3. 新增保藏许可吸收采集许可的规则

《实施细则》第二十九条新增了保藏许可吸收采集许可的规则，规定应当申请行政许可的人类遗传资源保藏活动同时涉及人类遗传资源采集的，申请人仅需要申请人类遗传资源保藏行政许可，无需另行申请人类遗传资源采集行政许可。

（二）调整和完善国际合作行政许可与备案程序

1. 增设外方伦理审查简化操作规则

为鼓励国际合作、加快境外已批准或上市的药物的引进，《实施细则》第三十一条规定了外方伦理审查简化操作规则。外方单位确无法提供所在国（地区）伦理审查证明材料的，可以提交外方单位认可中方单位伦理审查意见的证明材料。不过，该规定未明确“确无法提供”是否需要额外承诺或说明，相关规则有待进一步实践澄清。

2. 调整国际合作临床试验备案的适用范围

《条例》规定，为获得相关药品和医疗器械在我国上市许可，在临床机构利用我国人类遗传资源开展国际合作临床试验、不涉及人类遗传资源材料出境的，不需要审批，但需备案。

《中国人类遗传资源国际合作临床试验备案范围和程序》（“国际临床试验备案指南”）进一步明确：“‘在临床机构’包括：（一）所涉及的人类遗传资源仅在临床机构内采集、检测、分析和剩余样本处理等；（二）所涉及的人类遗传资源在临床机构内采集，由临床机构委托的单位进行检测、分析和剩余样本处理等。临床机构应与其委托的单位签署正式协议，明确委托检测和分析的人类遗传资源材料的种类、数量、检测内容、转运方式、剩余样本和数据信息处理方式等，并对其委托的活动负责。”但在行业实践中，临床试验过程中的委托检测并不一定由临床机构进行，可能由申办方或CRO签署委托协议，上述规定与实践脱节。

《实施细则》第三十二条调整了这一问题，明确：“（二）涉及的人类遗传资源在临床医疗卫生机构内采集，并由相关药品和医疗器械上市许可临床试验方案指定的境内单位进行检测、分析和剩余样本处理。前款所称临床医疗卫生机构是指在我国相关部门备案，依法开展临床试验的医疗机构、疾病预防控制机构等。”这一规定较之于指南的解释说明更符合行业实践，有利于研发业务开展。

同时，《实施细则》第三十二条第三款规定，为取得相关药品和医疗器械在我国上市许可的临床试验涉及的探索性研究部分，应当申请人类遗传资源国际科学研究合作行政许可。此处的“探索性研究部分”所指的应是不属于临床试验批件范围的研究，其需要申请国际合作行政许可也是应有之义。

（三）对外提供、开放使用人类遗传资源信息事先报告制度

《实施细则》将《条例》规定的对外提供、开放使用人类遗传资源信息备案制度明确为事先报告制度，并提出了安全审查的适用范围。

《条例》对于将人类遗传资源信息向外方单位提供或者开放使用时特定情形下应进行安全审查作出原则性规定，《实施细则》明确，应当进行安全审查的情形包括：对外提供或者开放使用（1）重要遗传家系的人类遗传资源信息；（2）特定地区的人类遗传资源信息；（3）人数大于500例的外显子组测序、基因组测序信息资源；（4）可能影响我国公众健康、国家安全和社会公共利益的其他情形。

（四）明确变更申请的范围

《实施细则》明确了在取得人类遗传资源采集、保藏、国际科学研究合作行政许可后，需要提出变更申请的重大事项的范围。

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1. 采集行政许可需要变更的范围包括采集活动参与单位、采集目的、采集方案或者采集内容等重大事项。

2. 保藏行政许可需要变更的范围包括保藏目的、保藏方案或者保藏内容等重大事项。

3. 人类遗传资源国际科学研究合作行政许可在开展国际科学研究合作过程中，需要变更的范围包括研究目的、研究内容的变更，研究方案涉及的人类遗传资源种类、数量、用途的变更，或者申办方、组长单位、合同研究组织、第三方实验室等其他重大事项的变更。但在下列情形中，人类遗传资源国际科学研究合作行政许可不需要变更，但应当向科技部提交事项变更的书面说明及相应材料：（1）研究内容或者研究方案不变，仅涉及总量累计不超过获批数量10%变更的；（2）实施细则第四十六条所列合作单位以外的参与单位发生变更的；（3）合作方法人单位名称发生变更的；（4）研究内容或者研究方案发生变更，但不涉及人类遗传资源种类、数量、用途的变化或者变更后内容不超出已批准范围的。

4. 国际合作临床试验完成备案后，需要办理备案变更的范围包括涉及的人类遗传资源种类、数量、用途的变更，或者合作方、研究方案、研究内容、研究目的等重大事项的变更。研究方案或者研究内容变更不涉及人类遗传资源种类、数量、用途变化的不需要办理备案变更，但应当在变更活动开始前向科技部提交事项变更的书面说明及相应材料。

5. 对外提供或开放使用人类遗传资源信息事先报告需要提交事项变更报告的范围包括用途、接收方等事项的变更。

三、人类遗传资源相关行政监管规则的细化

《实施细则》在《条例》的基础上，进一步细化了行政监管规则，明确了监管部门权限分配、行政处罚程序。

（一）科技部主管与委托监督检查

《条例》第四条对人类遗传资源管理职责作出初步划分，科技部负责全国人类遗传资源管理工作，省级科学技术行政部门负责辖区内人类遗传资源管理工作。

《实施细则》同时规定科技部可以根据需要依法委托相关组织开展人类遗传资源行政许可申请材料的形式审查、技术评审，以及人类遗传资源备案、事先报告、监督检查、行政处罚等工作，从而将科技部的权限下放。这将明显增加人类遗传资源调查、行政执法的能力，也意味着人类遗传资源违法行为的查处力度将大比例提升。

（二）监督检查的程序性规定

《条例》第三十三条规定了国务院科学技术行政部门和省、自治区、直辖市人民政府科学技术行政部门应当加强对采集、保藏、利用、对外提供人类遗传资源活动各环节的监督检查，但未明确监督检查应包括哪些具体内容。

对此，《实施细则》明确了有关监督检查的几种监管方式，包括年度监督检查计划、重点监督检查（近三年内曾被行政处罚、存在人类遗传资源管理风险未及时整改，以及纳入失信惩戒名单的单位）、随机监督检查（随机确定监督检查项目、随机选派监督检查人员）、专项监督检查（严重违法行为或临时性、突发性任务以及通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的问题）等差异化分类监督机制，并针对监督检查中可能涉及的行政强制、证据保全等措施进行了细化。

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（三）明确行政处罚程序

《实施细则》专章规定行政处罚程序，在吸收《行政处罚法》基本规则基础上，进一步完善了人类遗传资源行政处罚程序，保障相对人的程序性权利，明确了相对人申请听证的行政处罚范围，同时对违法所得认定、行政处罚期限等作出进一步规范。

1. 明确科技部和省级科技行政部门应当规范行使人类遗传资源行政处罚裁量权，综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，在《条例》规定范围内合理确定行政处罚的种类和幅度，确保过罚相当，防止畸轻畸重。人类遗传资源行政处罚裁量基准由科技部另行制定并向社会公布。

2. 相比于《征求意见稿》，《实施细则》规定的听证范围更加细致，包括（1）对法人、其他组织处以一百万元以上罚款或者对公民处以十万元以上罚款的；（2）没收法人、其他组织违法所得三百万元以上或者没收公民违法所得三十万元以上的；（3）禁止一年以上从事采集、保藏、利用、对外提供我国人类遗传资源活动的；（4）二年以上不受理人类遗传资源行政许可申请的；（5）撤销已取得的人类遗传资源行政许可的；（6）法律、行政法规规定应当组织听证的其他情形。

3.《实施细则》将采集的人类遗传资源价值或者为人类遗传资源投入的资金数额，作为违法所得的计算标准。

4.《实施细则》明确行政处罚作出期限：行政处罚决定应当自立案之日起90日内作出；案情复杂，不能在90日内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长90日。案情特别复杂，经延期仍不能作出行政处罚决定的，经本机关负责人集体讨论决定是否继续延期。决定延期的，应当同时确定延长的合理期限，但最长不得超过60日。

行政执法权限下放以及专章详细规定行政处罚程序，均体现出科技部拟加大人类遗传资源违法行为查处力度的决心，企业对于执法发展趋势应有所预判。

结语

较之于现行规则，《实施细则》一方面合理化调整或限缩监管范围，使监管范围更符合行业实践，另一方面则着力扩大执法能力、规范执法程序，使监管力度整体提高。整体而言，《实施细则》对现有制度的调整与行业实践更加贴合，对于监督检查措施的细化则更有利于监管部门开展执法活动，执法力度将有所加强，企业宜积极搭建人类遗传资源内部管理制度，规范化利用人类遗传资源。

傅长煜  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 反垄断和竞争法

特色行业类别：健康与生命科学

左玉茹  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 知识产权权利保护

特色行业类别：健康与生命科学

王悦帆

北京办公室  争议解决部

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