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摘要：2016年4月20日，由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会”在中国人民大学法学院圆满召开。本文为高圣平教授发言实录，由主办方整理，经高圣平教授审定，中国民商法律网独家出品，转载请联系授权。

建设用地使用权的续期问题，早已经存在，只是就这次温州个案，网上的关注较为集中，才引发了这么广泛的争议和讨论。我个人认为，对这一问题的解决，更多的是法政策上的选择。

建设用地有期间限制，始于我国城市土地利用制度的改革。在采行土地有偿使用制度之后，在法律上，用地者对于国有土地的利用关系就表达为国有土地使用权，并将其定位为国有土地使用权之上的权利负担。

在这种情形下，随即就出现了一个问题：国有土地使用权应该有一个期间限制，否则，国家土地所有权就名存实亡了。正是基于这一点，1990年国务院发布《城镇国有土地出让与转让暂行条例》，将各类用途的国有土地使用权都规定了一个最高年限。到了《物权法》制定的时候，原来的国有土地使用权重新定名为国有建设用地使用权，同时将其定性为用益物权的一种。作为定限物权的一种，建设用地使用权的期间限制就更符合法理，《城镇国有土地出让与转让暂行条例》的期限制度也就在《物权法》中固定了下来。

不过，《物权法》中就建设用地使用权的期限在长短问题没有做出具体规定，仍然沿用原来条例中的规定，但就建设用地使用权的续期问题分别住宅和非住宅作了不同的安排，两者之间的区别主要在于，原定期间届至后，续期是否需要原建设用地使用权人申请。住宅建设用地使用权到期后，无须原建设用地使用权人提出申请，自动续期。至于续期时是否重新缴纳土地出让金或土地使用费，《物权法》中没有明确规定。

就此问题，进行政策选择时，有以下几个问题值得注意：

建设用地使用权的期间是，用地者与代表国家行使土地使用权的县级（或以上）国土资源管理部门，所签订的国有建设用地出让合同所约定，这里，国土资源管理部门是一个私法主体，国有建设用地出让合同是一种民事合同，期间条款只是这种民事合同中的一个条款。

在我国城市建设实践中，大多是由开发商作为用地者首先取得建设用地使用权，业主购买开发商所开发的商品房，业主受让取得的建设用地使用权也应受到开发商原来取得的建设用地使用权的限制，不能超过建设用地使用权的原定终期。

对此，《物权法》上已有明确规定，业主所签订的商品房买卖合同中也有建设用地使用权期间的规定。也就是说，业主购买商品房时所取得的建设用地使用权本身是有期间限制的。该期间届满，原建设用地使用权是否消灭，取决于合同双方的共同意志。目前，《物权法》上规定住宅建设用地使用权期间届满，自动续期，只是说明，作为出让方的国土资源管理部门有和用地者续订出让合同的强制缔约义务。

至于是否再次缴纳土地出让金或土地使用费，在目前情况下，国土资源管理部门可以要求再次交费，毕竟原来所交的费用只是原定期间的对价，并不包括续期之后占用国有土地的对价。但并不排除当地国土资源管理部门基于当地的具体情况放弃收取续期费用。从这个角度来讲温州作出续费的决定，也是有道理的。国家作为国有土地所有权人，当然可以作出统一的规定，毕竟县级国土资源管理部门只是国有土地所有权的行使代表。

就此，并不涉及对基本权的限制（因为用地者所取得的建设用地使用权本身是有期间限制的权利），不属于仅由法律才能作出规定的事项。

《城镇国有土地出让与转让暂行条例》规定的住宅用地的最高年限是70年。房地产开发实践中的情况比较复杂，有的地方在该条例出台之前就进行了试点，当时规定了20-50年不等的期间。在条例实施之后，我国实行批租制，要求用地者一次性缴纳使用国有土地的对价——土地出让金，规范的做法是出让70年，土地出让金也是按照70年计算的，但也存在一些不大规范的做法，因为各种情况，没有出让70年，5年、10年、20年等情况都存在，这种情况之下，缴纳的出让金也大多是按照具体出让期间来算的。

面对这些不同的供地实践，采取统一的政策，都免费续期，就国家而言，其本该收取的70年的批租，也就无法完全实现了，一则造成国有资产的流失，二则造成不同期间的用地者之间的不公平。

深圳前几天的地方文件称免费续期到70年，是针对1995年《深圳经济特区土地使用权出让条例》（该条例根据《城镇国有土地出让与转让暂行条例》将出让最高年限改为70年）之前取得的土地使用权，并不及于此后的情形，对于全国处理《城镇国有土地出让与转让暂行条例》之前的供地实践具有一定的参考价值。

1990年《城镇国有土地出让与转让暂行条例》之后形成的期限问题应当作出区别的对待。虽然该条例规定的是最高年限不得超过70年，实践中约定10年、20年等在解释上并不违反这一规定，但要考虑到土地出让金仅仅只是相应期间内使用国有土地的对价。即使70年期间届满后，国家考虑不收费，但并不及于原来就没有出让70年的情形。

不宜以高房价来对抗续期时的续费问题，就没有出让70年的国有建设用地而言，房价只是购房者与开发商的关系，续期是否缴费设计的是用地者与国家之间的关系，两者反映的不是同一法律关系的内容。

例如，我们现在正在讨论的房产税的问题。开征房产税是不是可以解决续期缴费问题？在批租制之下，房产税的税基只能是房屋的价值，房屋按照会计核算的要求，每年都会有固定资产折旧，到了一定年限，开征房产税就没有正当性了。

如果将房产税的税基扩大到包括建设用地使用权的价值在内，那么与一次性缴付的土地出让金之间怎么协调，这就是可能需要去考虑的另外一个问题。

不管是税还是费，都存在着怎么足额收缴的问题。无论是国土资源管理部门收取续期出让金，还是税务部门征缴税收，由于义务人众多且分散，在技术上都不大好处理。从目前的情况来看，以不续期不给办理过户手续的办法，应是无奈之选，如仅仅只是居住、保有，不转让，也不好处理。这有说明了，规定一个一般性的续期缴费规则，如果大家都不遵守，也会危及法治社会的基本秩序。

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