准确界定政务处分、行政惩戒的关系是走出双轨制困境的方向

编者按：《公职人员政务处分法》于2020年6月审议通过，并确立了“政务处分——行政惩戒”的双轨处分体制。相继而来的问题是，双轨并行的实效是否可达到预期，制度运行是否存在困境等。据分析，在当前状态下，监察监督能力不足与行政惩戒动力不足是该体制所面临的双重困境。文章认为，应以准确界定两种处分主体之间的关系作为解决问题的方向，并详细论证了分工、配合及监督制约关系的内容。

作者简介

陈辉（1984.8-），男，河南通许人，河南工业大学法学院讲师，法学博士，河南工业大学监察法治研究中心研究员，东南大学党内法规研究中心研究员，从事宪法学、监察法学研究，在《社会主义研究》《南京社会科学》《湖南科技大学学报（社会科学版）》《甘肃政法大学学报》《广西社会科学》《西南政法大学学报》等期刊发表多篇论文。

本文原题为《<政务处分法>双轨惩戒体制下处分主体之间的关系定位》，载《甘肃政法大学学报》2021年第3期，引用请注意遵循学术规范。

摘要：现行法律确立的“政务处分——行政惩戒”之双轨处分体制面临监察监督能力不足与行政惩戒动力不足的双重困境。应以准确界定两种处分主体之间的关系作为解决问题的方向。政务处分和行政惩戒分别属于外部（异体）监督和内部（同体）监督，两种监督在功能上互不可替代，前者实质上是对后者的再监督。从微观层面看，监察机关与任免机关存在分工、配合及监督制约关系。任免机关对其所管理的公职人员之违法行为具有优先处分权，但职务违法案件和重大、疑难、复杂案件应由监察机关处理。二者的配合主要表现为任免机关作为协助主体所承担的协助义务及在处分工作中的配合。二者的监督体现为监察机关对内部惩戒权运行的监督，任免机关对监察机关的制约方式主要包括先行处分和形式审查。

关键词：政务处分；行政惩戒；监察委员会；任免机关；关系界定

一、“政务处分—行政惩戒”之双轨体制的确立

（一）《政务处分法草案》关于构建统一处分制度的尝试

2019年10月8日，中国人大网公布了《中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）》（以下简称“《政务处分法草案》”），面向社会征求意见。《政务处分法草案》第2条是关于政务处分决定主体的规定，其规定：“政务处分的决定机关、单位包括任免机关、单位和监察机关。”有学者对此提出了质疑，认为尽管《监察法》并没有明确限定政务处分决定只能由监察机关作出，但在监察法规范层面，依法作出政务处分决定的主体有且仅有监察机关；《政务处分法草案》将政务处分的决定主体扩充至公职人员的任免机关、单位和监察机关，是否符合监察法创制政务处分制度的原意，会否导致与监察法规定不一致？[1]

[1]秦前红等：《关于<公职人员政务处分法（草案）>的研究意见》，载微信公众号“中国法律评论”，2019 年10月12日。

笔者虽然对此亦存在类似的疑问，但认为这与《监察法》并不存在相抵触的问题。因为《监察法》并未明确监察委员会对政务处分的专属权。从“职权——机构”的维度分析，政务处分的权力定位决定了该项权力应当配置给与其属性相匹配的国家主体行使。问题的关键在于，除了监察机关之外的其他国家机关，能否通过法律授权或监察委托行使部分监察权。就本文讨论的主题而言，在明确政务处分权应当由监察机关行使外，能否排除其他国家机关和单位对该项权力的行使及其程度，仍需要进一步追问。《宪法》第125条第4款明确规定：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查和处置职责。”从上述法律文本分析，《宪法》中关于“法律规定”中的“法律”，应当属于狭义概念上的法律，即仅限于全国人大及其常委会制定的基本法律和非基本法律，这为监察职权的创设框定了边界。按照法律保留的具体要求，《监察法》第11条所规定的“有关法律”也仅仅指的是狭义概念上的法律，不包括监察法规、规章及监察解释等其他法律规范性文件。据此，我们可以得出的结论是，关于监察权要配置给哪些国家机关或单位的问题，属于法律调整的范畴。尽管《监察法》将政务处分权配置给了监察机关，但这并不意味着其他法律不能再将该权力同时配置给监察机关之外的其他机关和单位。另外，从《监察法》第11条的监察委员会“依照本法和有关法律规定”来看，其他法律规范也是监察机关履行职责的依据。但需要说明的是，这里的“有关法律规范”主要是由全国人大常委会制定的调整监察活动的法律，包括《政务处分法》及即将制定的《监察官法》等监察法律规范。《监察法》是制定政务处分法的根据，在《政务处分法草案》将处分决定权授权给任免机关、单位和监察机关行使时，意味着法律对政务处分决定权这一权力配置主体的调整，即从监察机关扩展至被处分人的任免机关和所在单位；而任免机关、单位也据此获得了对其任免、管理之公职人员的政务处分权。尽管《政务处分法草案》与《监察法》就政务处分主体的规定不一致，但《监察法》并没有将政务处分权明确为专属于监察机关的排除其他机关行使的职权。基于全国人大常委会所制定的法律亦有权对监察权进行配置，因此，我们很难得出《政务处分法草案》违反《监察法》创制政务处分制度的原意。

《政务处分法草案》的这一规定实质上将政务处分和处分这两个法律概念统一化，即以政务处分制度取代传统的处分制度。然而，在《政务处分法草案（二审稿）》中，上述条款已被删除。关于删除的原因，官方尚未加以说明。但可能的缘由是：第一，如果将政务处分权赋予公职人员的任免机关、单位行使的话，意味着政务处分权不再属于监察机关的专属权，这有可能减损监察机关对违法公职人员惩戒的威慑力。第二，《政务处分法草案》虽然将政务处分权赋予了任免机关、单位，[2]但又明确规定，监察机关发现任免机关、单位应当给予政务处分而未给予，或者给予的政务处分违法、不当的，有权提出监察建议予以纠正。这将意味着任免机关、单位政务处分权行使应受到监察机关的监督，这显然不符合监察机关对“人”监督的基本定位。

（二）《政务处分法》确立了双轨制处分体制

《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2020年6月20日通过，并自2020年7月1日起施行。《政务处分法》延续了《政务处分法草案二审稿》的相关规定。《政务处分法》第2条规定：“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员。”该条款确定了监察机关对政务处分的专属权，并明确了任免机关、单位对违法公职人员给予处分的“非政务处分性”，即任免机关、单位虽然可以依据《政务处分法》第二章、第三章的规定给予处分，但这种处分并不属于政务处分的范畴。这实质上确立了双轨道的处分制度。

一般而言，公法意义上的任免机关主要包括两类，一类党组织机关任免的其本系统内的公职人员，另一类是国家机关任免的公职人员，具体包括权力机关任免的一府一委两院的领导人员、审判员、检察员及由一府一委两院等国家机关在本系统内任免的其他公职人员。在《监察法》语境下，我们所讨论的任免机关主要是指具有任免职权的国家机关。《政务处分法》所规定的“单位”应当是公职人员所在的非国家机关组织的统称，具体包括法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织、国有企业、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位。在明确任免机关和单位的范围后，需要观察上述主体行使政务处分权的优势条件。

从制度安排上看，任免机关和单位一直在行使对被任免对象和管理对象的监督、管理与惩戒职权。一般认为，我国行政处分制度是在1957年国务院制定的《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中确立的，其明确规定行政处分权由被处分人所在机关或任命机关行使。五十年代，监察机关具有对违反政纪的行政工作人员给予记大过以下的行政处分权。八十年代恢复行政监察体制以来,监察机关具有了撤职以下的行政处分权。[3]1997年5月全国人大通过了《行政监察法》，该法赋予行政监察机关了完整的行政处分权，但并没有否定被处分人所在机关或任免机关的处分权。[4]即便是在监察体制改革以后，在《监察法》出台至今，新修订的《中华人民公务员法》（以下简称《公务员法》）仍规定了公务员所在机关对公务员的监督和处分职权。[5]根据《事业单位人事管理条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》的相关规定，事业单位主管部门和事业单位有权对事业单位工作人员作出处分。《政务处分法草案》第44条亦将《事业单位人事管理条例》等法律法规作为判断公职人员是否违法的依据。尽管颁布实施的《政务处分法》删除了上述条款，但其第41条规定的公职人员有其他“违法行为”中的“法”应当包括上述法律规范。由此可见，任免机关和单位长期以来都在行使对其任免和管理工作人员的监管职责，其监管范围覆盖了工作人员职务违法、有损国家和机关单位形象的其他违法行为以及包养情人、虐待家庭成员等违反社会公德的行为等。[6]

对违法公职人员的处分双轨实质上是把政务处分和处分并列，在性质上是任免机关的内部监督与监察机关的外部制约相结合。这既不是处分上的重合，也不是处分上的相互替代，而是处分上的适度分工协作。这种制度安排的目的，主要是为了强化监察机关作为专门监督机关对公职人员的监督。两种处分性质不同，一种是内部惩戒的方式，另一种是外部机关的惩戒方式，二者不能相互取代，从而构成双轨制的基础。处分对象的重合、处分权限上的适度分离和处分结果的相互认可构成了处分和政务处分双轨制的运作机制。[7]监察机关对任免机关作出违法或不当处分的监督和纠正，则体现了监察机关作为外部监督主体对公职人员违法行为实施惩戒的权威性和最终性。

[2]  为便于简洁表述，下文通常以“任免机关”指代“任免机关、单位”，除特除说明外，任免机关单独出现时其含义等同于“任免机关、单位”。

[3]  惠生武：《关于行政处分权行使主体的思考》，载《人文杂志》1998年第2期。

[4]  1997年《行政监察法》第37条的规定：“国家公务员和国家行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉……”。这里的“主管行政机关”应当是被处分公职人员的所在行政机关，按照该条规定，公职人员所在机关具有处分权，只是被处分公职人员对其所在机关的处分不服的，可选择向行政监察机关寻求申诉的救济路径。

[5]  《公务员法》第57条规定：“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督，开展勤政廉政教育，建立日常管理监督制度。对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分”。第61条第2款规定：“对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。”根据以上条款的规定，公务员所在机关仍是监督管理本级非领导职务的公职人员的主要方式。

[6]  《事业单位工作人员处分暂行规定》第21条规定的需要给予处分的行为包括：“（一）制造、传播违法违禁物品及信息的；（二）组织、参与卖淫、嫖娼等色情活动的；（三）吸食毒品或者组织、参与赌博活动的；（四）违反规定超计划生育的；（五）包养情人的；（六）有虐待、遗弃家庭成员，或者拒不承担赡养、抚养、扶养义务等的；（七）其他严重违反公共秩序、社会公德的行为”。

[7]   任巧：《论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适》，载《重庆社会科学》2019年第12期。

二、双轨处分体制面临的困境及应对方向

（一）双轨处分体制可能面临的困境

1.监察机关的现有配置模式难以满足监察全覆盖的目标需求

“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”，既是本轮国家监察体制改革的目标，也是载入监察立法的一项重要法治任务。基于此目标任务，国家在监察制度顶层设计方面，强调监察机关的独立性和政治属性，防止其他国家机关的干扰；在程序设计上，监察程序与司法程序的界分强调了政治处理优先的监察理念，排除了律师等司法因素对监察程序的介入；在监察范围上，将所有行使公权力的公职人员甚至与其相关的人员纳入其中；[8]在职权配置上，整合行政监察、检察反贪反渎侦查及预防腐败等多项职权配置给监察机关。有学者指出，历史上和当今世界任何国家，都没有权力如此巨大而又集中的监察机关。[9]然而，问题的关键在于，如此位高权重的各级监察机关是否能够担当起对所管辖区域内队伍庞大的公职人员进行全面监察的重任。

政务处分的适用事由包括公职人员的违法和职务犯罪行为，基于涉嫌职务犯罪的案件数量相对较少，且在监察机关移送公诉机关审查起诉时往往已经作出了开除公职等政务处分，故对此无需多言。但是，对公职人员的违法行为如何进行政务处分的问题，单凭监察机关则难以应对。一方面，同一级监察机关按照管理权限所监察的对象数量庞大，尽管监察机关通过派驻制度在形式上解决了监察人员与监察对象数量和空间上的不匹配问题，但囿于违法行为的隐蔽性和监察对象所在机关单位所固有的排外心理及消极配合等因素，导致派驻监察专员与所派驻单位及其公职人员之间形成了信息不对称现象，在没有任何举报或移送线索的前提下，“主动监察”[10]方式难以实施。另一方面，监察机关对涉嫌违法公职人员进行政务处分的程序过于繁琐，例如，监察机关从获取线索到最终决定立案调查，共需经过七道审批程序，且每次审批均由监察机关相关负责人作出。而在经过调查程序后仍需履行数道审批程序才能进入监察机关案件审理部门作出相应的政务处分，对相应领导级别的公职人员的政务处分还需要提请同级党委批准。[11]如此制度设计，表明了立法者对于调查程序启动的审慎态度，但如此繁琐的审批程序必然导致效率的大幅降低。[12]基于上述两点原因，监察机关很难独立完成对所有公职人员之违法行为的发现和查处目标。

[8] 《监察法》第15条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察……”。

[9]  童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017年第1期。

[10]  参见马岭、苏艺：《中国监察权行使方式应有主动与被动之分》，载《中国经济报告》2018年第11期。

[11]  例如，在县区一级，对副科级职务以上的领导干部作出政务处分，需要提请同级地方党委批准。如在某县对该县公安局治安大队原大队长刘某严重违纪违法被开除党籍和公职的报道中，描述为“经中共某县纪委常委会、某县监委委务会研究并报某中共某县委批准，决定给予刘某开除党籍、开除公职处分……”

[12]  叶青、程衍：《关于独立监察程序的若干问题思考》，载《法学论坛》2019年第1期。

2.现有双轨处分体制下任免机关的内部惩戒权难以有效行使

目前，《暂行规定》作为中纪委和国家监察委员会联合制定的规范性文件，对监察委员会的政务处分行为具有约束力。[13]《暂行规定》第19条规定：“公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，依照《中华人民共和国公务员法》等规定，对公职人员给予处分。对公职人员的同一违法行为，监察机关已经给予政务处分的，任免机关、单位不再给予处分；任免机关、单位已经给予处分的，监察机关不再给予政务处分。”据此，任免机关、单位作为公职人员的监管主体，为履行主体责任，拥有对公职人员的处分权。由于《公务员法》中也只是规定了“处分”，未明确究竟是“行政处分”“纪律处分”还是“政纪处分”，2007 年《行政机关公务员处分条例》同样没有规定政纪或者行政纪律，而是规定行政机关公务员的违法违纪行为应当承担纪律责任。该条例亦未明确此种处分是否属于行政处分。实务界对这一概念的理解主要是“政纪处分”。但至少从法律层面看来，自2005年《公务员法》实施以来，处分代替了长期以来存在的政纪、行政纪律、纪律处分、行政处分等概念混乱且交替使用的状况。

[13] 《政务处分法》未明确终止适用该规定，从理论上讲，该规定并不因《政务处分法》出台而自动失效。在北大法宝网站中，该规定在时效性上仍属于现行有效。

在《监察法》实施后，国家机关层面对公职人员的处分形成了政务处分与处分的二分模式，即监察机关对监察对象有政务处分权，任免机关、单位对其任免、管理的公职人员有处分权。但这种双重处分体制存在诸多弊端：一是处分和政务处分在适用范围、类型、内容及程序等方面高度一致，二者的差异微乎其微，仅仅以主体及名称的差异牵强分类是否具有意义值得反思。二是两个“处分”概念也很难界分，且不具有互补功能，即一旦对公职人员就同一事由作出处分处理，则不能再由另一机关作出处分，这至少表明两种处分在功能上是一致的。三是基于任免机关、单位的处分权属于公权力，其具体有相应的公职人员所行使，那么上述人员行使处分权的活动同样处于监察机关的监察范围，即其履行主体责任的情况或活动同样受到监察监督。在此情况下，任免机关、单位行使处分权的动力会否存在不足，也不无疑问。从功能适当的配置要求看，任免机关的处分权配置也需要进行适度调整和激活。

（二）准确界定两种处分主体之间的关系是走出困境的方向

1.两种监督不可互相取代

政务处分等监察处置方式其实是监察机关对违法的公职人员施以的一种外部惩戒，内部惩戒则是与此相对应的法律概念。目前，尚有不少针对公职人员的内部惩戒，比如行政机关对其公务员的惩戒、法官惩戒、检察官惩戒、事业单位的内部处分、政党的内部处分等。一般认为，行政机关内部惩戒权则是指在行政机关内部，基于履行监管职责的需要，法律赋予上级对有隶属关系的下级及公职人员的违规违纪行为施加的一种纪律制裁权。关于监察机关处置权与行政机关内部惩戒权的关系定位，《监察法》并未明确规定。有观点认为，在国家监察体制改革之后,行政机关的内部惩戒如政纪处分被政务处分完全替代。[14]有论者则认为，政务处分与《公务员法》确立的行政纪律惩戒措施和国有企业、公办事业单位的纪律惩戒措施之间的关系是共存与互补关系。[15]笔者认为，尽管政务处分已经在形式上取代了行政机关的政纪处分，但不能以此认为监察机关的处置措施完全取代了行政机关的内部惩戒措施，二者的职能分工仍然存在。

[14]  参见秦前红、刘怡达：《制定<政务处分法>应处理好的七对关系》，载《法治现代化研究》2019年第1期。

[15]  参见朱福惠：《论监察法上政务处分之适用及其法理》，载《法学杂志》2019年第9期。

第一，国家监察体制改革并未否定行政机关固有的内部惩戒权。本轮监察体制改革的目标在于整合资源，统一监察，将行政监察职能从行政机关分离出来，实现由同体监督向异体监督的转型。根据《行政监察法》（已失效）第2条的规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。通过对比发现，在国家监察体制改革后，一方面监察委员会成为人大之下独立于行政机关的专责监察的国家机关，另一方监察对象从国家行政机关公职人员扩展至所有行使公权力的公职人员。据此所产生的问题是，行政监察职能的转移是否意味着行政机关失去了对其公职人员的监督权？笔者认为，将行政监察职能从行政机关剥离出来后，并不影响行政机关依法对其内部公职人员的监督，这种内部监督是行政机关履行主体责任和实现内部管理的必然选择。为实现与《监察法》的制度衔接，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《公务员法》进行修订，其中修订增加的第57条规定：“机关应当对公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督，开展勤政廉政教育，建立日常管理监督制度。对公务员监督发现问题的，应当区分不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分。对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。”[16]该条款既是行政机关对其公职人员履行监督职责的法律依据，也明确了行政机关（内部监督）与监察机关（外部监督）监督职权的范围界限及配合机制。

[16]  该条款是2018年在《监察法》出台后修订《公务员法》时新增加的内容，体现了监察体制改革背景下的法法衔接，明确了行政机关自我监督与异体监察监督的分工配合与衔接关系。

第二，监察监督与内部惩戒在监督内容及程度方面存在重叠与互补关系。监察机关的监督内容侧重于履职用权的廉洁性问题，主要是对行政机关公务员涉嫌职务违法和职务犯罪问题的监督，具体包括对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资产等职务违法和职务犯罪行为予以政务处分、移送审查起诉等；行政机关主要对其公务员的思想政治、履行职责、作风表现、遵纪守法等情况进行监督。行政机关对公务员的监督具有综合性和宽泛性，涵盖了对行政机关规章制度、内部纪律的遵守问题以及公职人员的思想道德、生活作风和工作作风等与履职用权关联度相对较弱的领域。整体上看，监察机关的监督范围小于行政机关的监督范围，二者以职务违法为界限，对二者监督内容的重叠部分，应由监察机关依法履行监督、调查和处置职责；对职务违法以外的部分，则由行政机关结合不同情况，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整、处分等。从监督程度上看，监察处置措施作为外部监督方式，其介入监督行政机关公职人员的门槛相对较高，一般应达到职务违法或法定的事由时才提至幕前，且其主要以政务处分为监督方式；而行政机关的内部惩戒措施则不以违法为限，可覆盖对公职人员生活工作作风问题、思想觉悟、对内部规章制度和纪律政策的遵守等问题，且在适用对象上亦可突破监察对象的范畴。

第三，监察监督与内部惩戒在监督方式上存在界分与互补关系。根据《监察法》第45条的规定，监察机关的处置方式包括谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉等轻微处置类型、政务处分、问责、移送审查起诉、监察建议等。其中轻微处置类型与《公务员法》第57条第2款规定的谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉相同。而政务处分与《公务员法》第62条规定的处分在内容上是一致的，即均为“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等六种类型。比较而言，行政机关的处置方式中包括“组织调整”这种更加灵活的类型，“组织调整属于职务调整范畴，为各地区各部门各单位结合实际进行问责留下了空间”。[17]这种不确定的内部惩戒措施可以有效满足对不同类型、情节之违法失职行为追责的现实需要。[18]而移送审查起诉、监察建议、问责建议等也是行政机关所不具有的处置类型。二者处置方式的界分能够实现不同监督职能的互补性，其中，监察监督作为异体监督模式能够克服行政机关对其公职人员自我监督的固有缺陷，增强对被惩戒人的震慑效果，确保权责罚相一致；而行政机关对其公职人员的内部监督则能弥补监察机关异体监督在监督内容、启动程序、信息收集等方面的局限性和滞后性。

[17]  参见《回复选登·问责条例：组织调整、组织处理有哪些措施？》，载中央纪委国家监委网站，http://www.ccdi.gov.cn/hdjl/hfxd/201608/t20160815_115752.html，最后访问时间2020年5月1日。

[18]  公务员的违法失职行为多种多样，因而其惩戒形式也必然是多种多样的。参见关保英主编：《公务员法学》，法律出版社2007年版，第226页。

2.监察机关“异体监督”对任免机关“同体监督”的再监督

监察机关和任免机关均具有对行使公权力之公职人员履行监督的职责。对此，可从两个方面加以讨论：一是监察机关与任免机关所行使的处分权均属于监督权范畴；二是两种监督权在权力属性和监督模式方面存在根本区别，前者属于监察权的范畴，具有独立性，而后者属于内部惩戒权（内部管理权）范畴，具有依附性；前者属于外部监督模式，即由专职专责监督的监察委员会对其他国家机关公职人员进行外部监督，后者属于内部监督模式，即由任免机关对其任免、管理的公职人员实施内部监督。监察机关与任免机关之间的关系定位取决于外部监督与内部监督两种监督职权的关系定位。

“我国国家机关实行的是两级多元主体的监督模式，第一级是各国家机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督；第二级是各国家机关受其所在机关的监督部门及上一级机关监督”。[19]按照此种观点，任免机关的内部惩戒权和监察机关的监察权均属于监督权的范畴，[20]二者的监督权属性构成了对其进行比较的前提条件。但若进一步界分，则任免机关对其工作人员的内部惩戒措施属于“同体监督”模式，其属于任免机关强化自我管理的具体方式。在监察体制改革前，这种“同体监督”模式是主流的监督模式，基于监督主体多元化、监督职权交叉分散、监督效率低下、互相推诿扯皮、正当性不足等弊端而长期备受诟病。随着监察体制改革的持续推进和不断深化，行政监察职能从行政机关剥离出来，并整合成为独立于行政机关的专责反腐败的国家机关，我国监督制度总体上实现了由“同体监督”向“异体监督”的转变。即监察机关作为人大之下独立于“一府两院”的国家机关，专门对所有行使公权力的公职人员实施监督。目前，在第二级监督模式中，存在监察机关“异体监督”及行政机关、审判机关、检察机关等国家机关（任免机关）继续对其公职人员进行“同体监督”并存的现象。

在第二级的两种监督模式中，监察机关的“异体监督”处于主导地位，其可对任免机关处分权这种“同体监督”进行再监督。具体理由有两点：（1）基于监察“全面覆盖原则”[21]的要求，任免机关内部惩戒权作为一种公权力必然要由相关的公职人员行使，而行使这种公权力的公职人员则属于《监察法》第15条规定的监察对象。对行使内部惩戒权之公职人员的监督将间接产生对该权力运行本身的监督效果。（2）从现行法律规定看，尽管《监察法》未明确监察机关对任免机关内部惩戒措施的监督问题，但根据《公务员法》第57条第3款的规定，行政机关对其公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的案件，不能直接实施内部惩戒措施，而应当移送监察机关处理，这意味着行政机关内部惩戒权的有限性和不完整性。而《政务处分法》第3条第3款则明确了监察机关对任免机关处分权行使情况的监督问题。据此分析，监察机关和任免机关在办理公职人员涉嫌违法的案件中，尽管存在一定的分工、配合和制约关系，但其主流关系是异体监督和同体监督的关系，其中异体监督具有主导地位，在此前提下可以对二者的具体关系做出进一步的细化。

[19]  周佑勇：《对监督权的再监督——地方人大监督地方监察委员会的法治路径》，载《中外法学》2020年第2期。

[20]  这里的“监督权”是从监察机关及监察权整体上所表现出来的对所有行使公权力的公职人员进行监督的功能定位而做出的一种事实描述，其与作为监察权分支且与调查、处置职能并列的监督职能并不属于同一个概念。

[21]  有观点结合《监察法》第1条的规定，提出将“全面覆盖原则”作为监察法的基本原则。参见马怀德主编：《监察法学》，人民出版社2019年版，第107-107页。

三、监察机关与任免机关的分工、配合及监督制约关系

（一）监察机关与任免机关的职能分工

较之《政务处分法草案》，《政务处分法》最大的变化是将政务处分权的决定主体赋予了监察机关，明确了任免机关、单位的处分权。从立法逻辑上看，既然任免机关、单位给予违法公职人员的处分已不再称为“政务处分”，那么当然也不存在政务处分权的分工问题。这种逻辑的起点是建立在处分与政务处分具有本质差异的基础上，但正如前文所述，处分和政务处分在内容类型、适用事由、事实效果等方面是基本一致的，不能以二者实施主体的不同为由将两者对立起来。况且，《政务处分法》继续保留了两种处分不能同时适用的条款。[22]二者不能同时适用意味着存在分工的可能性，为了确保两种处分职权有效衔接，也应当对二者的分工加以明确。《政务处分法》第16条规定和《公务员法》第61条[23]实质上确立了两个原则：（1）“一事不二罚”原则，即针对同一公职人员的违法行为只能实施一次处分，这样既避免了两种处分结果的重复性，也避免两种处分结果不一致带来的适用困境；（2）“处分先占”原则，即对同一违法违纪的行为既可由任免机关、单位适用处分，也可由监察机关适用政务处分的情况下，两种处分不能并存，只能以先作出处分结果的一种处分为准。[24] 即已经作出处分的，就不再作出政务处分；已经作出政务处分的，就不再作出处分。

[22]  《政务处分法》第16条规定，对公职人员的同一违法行为,监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分。

[23]  《公务员法》第61条第2款规定，对同一违纪违法行为，监察机关已经作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分。

[24]  任巧：《论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适》，载《重庆社会科学》2019年第12期。

在双轨制处分体制下，监察机关和任免机关、单位之间就政务处分案件和处分案件分工问题便成为一个亟待解决的重要问题。关于二者的分工问题，《公务员法》第57条第2款规定，对公务员涉嫌职务违法和职务犯罪的，应当依法移送监察机关处理。《政务处分法草案》第4条第1款规定：“任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，发现公职人员有违法行为的，应当依法给予政务处分。案件重要或者复杂的，可以依法移送监察机关处理。”该条款为二者的职权分工勾勒了基本框架。尽管正式颁布实施的《政务处分法》将该条款删除，但关于二者的分工问题仍然存在，如果在立法中对双方的分工不加体现的话，则势必将导致两种监督职能的混乱使用。但在政务处分立法事实已经形成的背景下，我们需要从整体法释义学的视角对二者的分工问题进行讨论。

1.任免机关对其所管理的公职人员之违法行为具有优先处分权

除公职人员的违法行为是由监察机关在办理相关案件过程中发现的以外，一般情况下，对违法公职人员的政务处分应当由任免机关、单位实施。这在程序上既能有效避免任免机关、单位和监察机关同时就同一公职人员的同一违法行为分别作出处分或政务处分，也能防止二者之间互相推诿扯皮，懈怠行使处分权，产生制度“缝隙”。任免机关、单位优先实施处分权的正当理由体现为两点：一是基于任免机关、单位与其公职人员的人身隶属、日常管理关系，其在发现、查处本机关单位的公职人员是否存在违法行为方面，更具有优势；二是将对违法公职人员的处分职责赋予任免机关、单位优先行使后，能进一步明确任免机关、单位的主体责任，[25]强化监察机关对任免机关、单位处分活动的监督。

[25]  习近平总书记在十八届中央纪委六次全会讲话中指出，全面从严治党是各级党组织的职责所在，各级党组织及其负责人都是责任主体，必须担负起全面从严治党的主体责任。《暂行规定》第19条第1款规定了“公职人员有违法行为的，任免机关、单位可以履行主体责任，依照《中华人民共和国公务员法》等规定，对公职人员给予处分。”该规定将主体责任的范围由党组织扩大到国家机关、单位。

2.实施案件繁简分流

所谓案件繁简分流，即将轻微案件处分权配置给任免机关、单位行使，将重要或复杂案件以及社会影响较大的案件配置给监察机关管辖。这种以案件类型分工的合理性在于充分考虑到了监察机关专责国家监察职能的定位，体现了监察监督的专门性和专业性优势。通过简繁分类处理和案件筛选机制，将简单案件交由任免机关、单位处理，将疑难复杂的案件移送给监察机关，这样既能够调动任免机关、单位履行主体责任的积极性，也有利于监察机关集中主要力量办理疑难复杂案件，提升监察实效。另外，在确立案件轻重的基础上，应明确要求任免机关、单位将重大、疑难、复杂案件移送至监察机关，从而压缩任免机关、单位的移送裁量空间，以防止任免机关、单位基于“处分先占”优势，以先行处分规避监察处置。

3.职务违法案件应由监察机关优先办理

结合《政务处分法》相关规定，监察机关有权对违法的公职人员给予政务处分，而违法包括职务违法行为和非职务违法行为，其中非职务违法行为的涵盖范围较广，且不宜被察觉，故此类案件应交由任免机关、单位管辖。对职务违法行为问题，因职务违法与职务犯罪密切交织，且职务违法往往涉及公权力的廉洁性问题，其性质和违法程度相对于公职人员的非职务违法行为更重，故该类违法行为应由监察机关优先管辖。但若监察机关认为公职人员的职务违法行为较轻或者并未构成职务违法的，可建议或交由任免机关、单位处理。

（二）任免机关与监察机关的配合

1.任免机关作为监察机关的协助主体所承担的配合义务

此种类型的配合，实际上属于协助主体对监察机关的单方配合，是监察机关主导下的配合。根据《监察法》第4条第3款的规定，监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助，而任免机关、单位当然属于监察机关之外的有关机关和单位，亦应当受到该条款的约束，协助监察机关开展政务处分工作。例如，对监察机关就违法公职人员的人事档案及履职情况的调查工作，需要由任免机关、单位提供档案信息、情况说明等证据材料；对监察机关作出的政务处分决定，任免机关、单位在收到后应当立即执行，并向监察机关反馈具体的执行情况。

2.任免机关作为处分主体与监察机关在处分工作中的配合

此种配合是两种处分主体之间的互相配合，以实现处分的制度目标。从配合的方式及实现路径来看，主要包括三点：其一，对处分效力的互相认同。对公职人员的同一违法行为，任免机关、单位和监察机关互相认同对方作出的处分效力，不重复给予处分。这要求处分机关之间应将各自对违法公职人员作出的处分决定以公文方式抄送对方备案，实现处分信息共享机制[26]，而处分决定主体在开展处分工作时，应当核实公职人员的违法行为是否已由其他决定主体给予处分处理。其二，在职能分工的基础上健全处分案件的移送机制。在技术操作层面上，将案件繁简划分的权限配置给任免机关、单位，这种制度安排源于任免机关、单位的优先实施处分权。任免机关、单位办理处分案件工作中，认为案件重要复杂的，应当移送监察机关处理。监察机关在办理其他职务违法与职务犯罪案件过程中，发现公职人员存在违法行为需要给予政务处分的，除该违法公职人员处于监察机关立案调查阶段外，一般应当将其违法行为线索移送该公职人员的任免机关、单位处理。其三，在程序衔接中的配合。基于任免机关、单位的处分程序与监察程序的本质差异，任免机关、单位在将违法公职人员的处分案件移送至监察机关后，意味着在程序上由内部的自我监督程序转入外部的监察监督程序。任免机关、单位在对处分案件简繁进行判断时，势必会收集、调查相关证据材料或询问处分对象并听取其陈述申辩意见，在此阶段所形成的证据材料应当随案移送至监察机关，并成为监察机关办理政务处分案件的证据，但以非法方法收集的证据应当依法排除，不得作为案件处置的依据。

[26]  关于二者信息共享机制的建构问题，详见陈辉：《论监察委员会政务处分程序的内容构造》，载《西部法学评论》2020 年第 2 期；郭文涛：《<政务处分法>双轨惩戒制度之间的衔接协调》，载《法学》2020年第12期。

3.任免机关与监察机关在具体处分案件立案调查过程中的配合

这类配合主要发生在如下两种情况下：第一，当下级监察机关根据上级监察机关的指定管辖决定，[27]对不属于本监察机关管辖范围内的监察对象立案调查的，调查终结后，应当按照管理权限交有处分决定权限的任免机关或者监察机关依法作出处分决定。此时，政务处分案件的立案调查与处分决定是由两个主体分别实施的，应当强化不同主体之间的职权配合与程序衔接。申言之，立案调查的结果对处分决定主体具有拘束力；调查主体应当按照处分决定主体之间的分工移交案件，即将一般违法案件交由任免机关、单位作出处分决定，重要复杂违法案件及职务违法案件交由有管辖权的监察机关处置。第二，在监察机关对违法公职人员进行立案调查阶段，任免机关、单位应当配合监察机关对违法公职人员实施动态监控，如监督公职人员按时上下班，未经批准不得出境、辞职；被调查公职人员所在机关、单位及上级机关、单位不得对其交流、提拔、奖励或者办理退休手续。任免机关、单位应加强与监察机的沟通协调，及时按照监察机关的要求反馈被调查违法公职人员的相关情况，对不宜继续履行职责的违法公职人员，可以决定暂停其履行职务，以便配合监察调查工作。监察机关在调查过程中，如认为违法公职人员不宜继续履行职责的，也可以决定暂停其履行职务，并告知任免机关、单位，由任免机关、单位予以执行并向监察机关函告执行情况。

[27] 《监察法》第17条第1款规定：“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。”

（三）监察机关与任免机关的监督制约

1.监察机关对任免机关内部惩戒权运行的监督及其方式

基于监察全覆盖的立法目标，监察机关对任免机关中行使任免权和人事管理权的公职人员的监督具有相应的法律依据。而对上述公职人员的监督难免会触及到对公权力运行本身的监督。按照此逻辑，任免机关履行对违法公职人员处分职责的活动，应当接受监察机关的监督。《政务处分法》第3条第3款规定：“监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议”。由此展开，监察机关对任免机关、单位的监督主要体现为对任免机关依法开展处分工作的监督。如果说前文所分析的“从监察机关对公职人员履职用权的监督到监察机关对公权力运行本身的监督”仅仅是对实践状况的逻辑推演（即间接对权和事的监督）的话，那么这里的规定则是进一步揭开了监察监督的面纱，将“对人监察”拓展至“对事监察”。所谓对“事”的监督，即监督机关需要介入权力行使的过程，以了解被监督行为的合法性与合理性，即便其无直接判定违法或予以变更的权力，但至少也有权通过建议等软手段对有失偏颇的行为或决定进行纠正，以使该权力在正常的轨道之上运行。[28]按照《政务处分法》的制度设计，监察机关和任免机关尽管均为处分主体，但二者作出的处分在效力上存在区分，即任免机关、单位的处分应当接受监察机关的合法性和合理性审查。但从审查的后果看，以监察建议这一柔性的纠正方式也彰显了监察机关对任免机关、单位履行处分职责活动的尊重和克制。

[28]  周乐军：《“对人监察”抑或“对事监察———论我国监察委员会监察权的边界》，载《时代法学》2018年第4期。

2.监察机关对人大机关开展处分工作的监督应受到限制

需要说明的是，监察机关对人大机关开展处分工作的监督应受到限制。作为处分决定机关的任免机关主要是指具有任免职权的国家机关，这其中当然包括各级人民代表大会及其常委会。《宪法》第63条、第101条和102条规定，“一府一委两院”的主要领导人员由同级人大及其常委会选举、罢免和任免。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第44条规定了人大常委会对其任命官员的撤销权。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第46条规定，选民和原选举单位有权罢免自己选出的代表。这都是人大及其常委会人事监督任免权行使的具体体现。如果地方各级人大及其常委会依据上述法律规定对由其任免的违法公职人员予以处分，监察机关能否对处分是否适当进行审查呢？我们的观点是不可以，理由如下：第一，从监察机关处置权与人大监督权的关系定位看，监察机关行使处置权应受人大监督，对人大监督权具有从属性，[29]因此监察机关不宜对人大任免权的行使问题进行监督。第二，人大机关在同级国家机关中处于超然性地位，人大对其选举任命官员的监督具有较强的政治性，但对违法公职人员的处分属于法律责任范畴，按照政治优先原理，应遵循先政治责任再法律责任的原则，故监察机关不宜以法律责任分配是否合理来衡量政治责任的妥当性。第三，职能分工决定不同权力核心领域的不可侵犯性，在设定处置权的边界时，应考量处置权的行使是否会对其他公权力的核心领域造成侵犯。处置权的配置应限定在人大机关权力框架内，自觉维护人大权力的权威性，不得侵犯人大权力的核心权力领域。[30]对公职人员的违法行为，如果人大机关未予以发现或未作出任何处分，基于履行监察职责的需要，监察机关可以按照管理权限予以处理或就此向人大机关提出建议，但不亦对人大机关已经作出的处分是否合法、适当进行审查。

[29]  陈辉、汪进元：《监察委员会处置权与人大监督权的内在张力及协调》，载《广西社会科学》2019年第6期。

[30]  陈辉：《论监察委员会处置权的合理配置与规范运行》，载《社会主义研究》2019年第6期。

3.任免机关对监察机关的制约方式

在监察机关对任免机关、单位实施监督的同时，亦存在后者对监察机关的制约问题，具体的制约方式表现为两点：其一，任免机关、单位以先行作出处分的方式对监察机关的制约。根据“一事不再罚”的原则要求，当任免机关、单位按照管理权限，依法给予违法的公职人员处分后，监察机关不得针对公职人员的同一违法行为另行作出政务处分。此时，任免机关、单位已经作出的处分决定即构成了对监察机关政务处分权的限制。其二，任免机关、单位作为执行机关对法定协助事由进行形式审查的制约方式。具体到政务处分案件中，在法律地位上，任免机关、单位是执行机关，监察机关是政务处分的决定机关；前者在收到监察机关对其任免和管理的公职人员的某项政务处分决定后，应对政务处分决定是否符合法定的形式进行审查，如处分决定文书的文号是否完整，处分的结果是否明确，有无遗漏相关事项、政务处分决定书是否符合法定形式要件等。对不符合法定形式的政务处分决定，任免机关、单位可以与监察机关沟通反馈，退回监察机关重新出具。需要说明的是，任免机关、单位没有程序性裁量空间，只要监察机关的决定没有明显违法，任免机关、单位就不得拒绝执行。

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