“通报批评”在行政处罚中的独特价值

编者按：

本篇文章面向新修《行政处罚法》中新增“通报批评”这一行政处罚类型展开讨论，较为系统地分析了“通报批评”所存在的适用困境，并提出了具有针对性的举措。值得注意的是，作者将行政处罚公开和“通报批评”进行了严格区分，并提出了相应的区分对策，这对于解决一些具有重大影响的行政处罚事件中所产生的利益衡量难题具有一定的意义。

作者简介

储琼，西北政法大学行政法学院2020级本科生。

摘要：2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》在行政处罚种类中增列了“通报批评”,这标志着“通报批评”成为了具有独立规制价值的一种行政处罚。但通报批评的适用缺乏明确性、与行政处罚决定公开存在潜在冲突、缺乏有力救济,这使得其独立规制价值的发挥面临着挑战。为了克服阻力,实现通报批评的独立规制价值,应当规范通报批评的适用对象、条件和范围,明确其与行政处罚决定公开的本质区别、厘清两者之间相互独立的关系,并完善通报批评的救济途径。

关键词：行政处罚；通报批评；独立规制价值

新修订的《中华人民共和国行政处罚法》在行政处罚中增列了“通报批评”,这标志着“通报批评”成为了具有独立规制价值的一种行政处罚。但是,由于其面临适用缺乏明确性、立法目的与执法后果之间失衡、与行政处罚法决定公开存在潜在冲突、缺乏有力救济等一系列现实挑战,因此需要结合这些挑战,探究其独立规制价值的实现路径,使其独立规制价值得以发挥。

一、“通报批评”独立规制价值的由来

（一）《行政处罚法》第九条的规定

在实践中,“通报批评”是一个较为常见的概念,早在2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）修订前,已经有部分法律规范中涉及“通报批评”这一术语。但此次修订,在第九条行政处罚的种类中增设了“通报批评”,与警告并列,并作为该条的第一项,在立法层面,这标志着“通报批评”正式成为了具有独立规制价值的一种行政处罚。

（二）“通报批评”属性的分析

1.所属处罚的类型

全国人大常委会法工委在对于新修订的《行政处罚法》集体采访中明确指出,行政处罚法中行政处罚的种类主要是按照行政处罚类型来编排的,第一项为名誉罚。通报批评在《行政处罚法》第九条中与警告并列,同为第一项,这表明了立法对于“通报批评”的定位。全国人大常委会法工委政法室处长张晓莹将通报批评定义为“在一定范围内通过书面批评加以谴责和告诫,指出其违法行为,避免其再犯的行政处罚,”这也在定义和内涵上肯定了其为名誉罚的性质,肯定了其作为一种独立的处罚存在的价值。

2.所属处罚的程度

由于同一行政处罚对不同的行政相对人所造成的实际影响存在差异,每一种行政处罚的程度,即其究竟是属于较轻的处罚还是较重的处罚,往往需要根据具体案件进行分析。因此,此处“通报批评”所属处罚的程度是从立法目的的角度出发,分析在立法层面对于通报批评所属程度的界定。由于增设的“通报批评”紧跟警告之后,与警告并列,与其共同构成行政处罚种类的第一项,而目前理论界和实务界都一致认同警告是行政处罚中最轻的处罚,据此可以判断出立法对于通报批评的定位应当是一种不同于警告的、处罚程度较轻的独立处罚。

3.所属处罚的后果

《行政处罚法》第2条规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。结合《行政处罚法》对于行政处罚的定义以及通报批评的含义,可以总结出通报批评通过在特定范围内公开对行政相对人的否定性评价,会达到影响行政相对人声誉、降低行政相对人商业价值或信誉的后果。而这种后果是其它行政处罚所不具备的,这也说明通报批评是独立存在的、有别于其它行政处罚的一种类型。

二、“通报批评”独立规制价值的现实挑战

（一）“通报批评”本身的适用缺乏明确性

1.“通报批评”概念的模糊性

一方面,对于“通报批评”这个概念,目前并没有一个统一的、具有法律效力的定义,而其本身又是“通报”和“批评”两个概念的结合,形式上需要通报,内容上需要批评,但若仅仅根据字面意思将“通报”理解为公开某行为,“批评”理解为进行否定性评价,毫无疑问将加剧该概念的模糊性；另一方面,在《行政处罚法》修订之前,早已存在“通报批评”这种行为,各个行政主体在执法的过程中没有形成统一的标准来适用通报批评,这也给“通报批评”概念的理解带来了困难,使“通报批评”的概念更趋向于模糊。而概念的准确界定是每一种行政处罚发挥独立价值的基础,因此概念模糊会给通报批评独立规制价值的发挥带来挑战。

2.适用对象和通报批评的内容尚未明晰

每一种行政处罚都应当具有明确的适用对象、明晰的处罚内容,否则将威胁法律的预测性,使人们无法预测自己的行为是否合法以及触犯法律后将需要承担怎样的处罚。通报批评在具体的单行法及法规中都设定了适用条件,均以违反某些规定为适用的前提,具有一定的明确性。以《中华人民共和国防震减灾法》为例,通报批评适用于侵占、截留、挪用地震应急救援、地震灾后过渡性安置或者地震灾后恢复重建的资金、物资的单位。但是,由于通报批评无论在执法实践中还是法律规定中主要适用对象均是单位,而又存在极个别单行法将公民个人划入适用范围,这给通报批评的适用带来了困难,也使得其独立价值发挥充满挑战。另一方面,在各种法律规范中还存在一个普遍问题,即具体通报批评的内容是什么并未予以规范,比如对行政相对人信息的公布、对违法事实的描述、对行政相对人否定评价应把握在什么程度内,均不清晰。

3.通报在时间空间上均缺乏立法限制

通报必然需要公开,而公开就会涉及公开持续多久、在哪个范围内予以公开的问题,而目前立法上并未对此予以限制,这使得执法主体享有相当大的决定权,而通报时间越长、通报范围越广,给行政相对人带来的损害也就越大,不加以明确,通报批评独立价值的发挥也会受到极大限制,甚至可能产生滥用的情形。

（二）立法目的与执法后果间的失衡

1.立法层面应定位为程度较轻的处罚

虽然《行政处罚法》并未明确交代各项的排列次序缘由,但学界与实务界普遍认为此遵循了处罚从轻到重的立法范式,因为“通报批评”增列于《行政处罚法》第九条第一项,因此可以知悉立法对其的定位是较轻的行政处罚。

2.事实层面对公民名誉权及个人信息保护存在巨大的潜在威胁

在事实层面,由于现行单行法和其它规范中均未完全排除对公民适用通报批评,而在目前信息传播极其迅速的背景下,若对公民适用通报批评,只要将处罚的公民特定化,即使控制适用时间和空间,对于公民名誉权的保护、对于公民个人信息的保护仍然具有巨大的潜在威胁,这种潜在威胁远远超出了立法对“通报批评”程度的定位,使得其与立法目的相背离,无法实现其独立规制价值。

（三）“通报批评”与行政处罚决定公开的潜在冲突

1.适用上的冲突

《行政处罚法》第四十八条规定,具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。虽然行政处罚公开属于行政公开,而通报批评属于行政处罚,两者在性质上有着本质区别,但是两者在适用上又存在着冲突和争议。以李某迪、李某峰嫖娼案为例,目前学界并未对其属于行政处罚决定公开还是通报批评形成一致认识,究其原因,是因为两者在适用上具有一定的交叉。一方面,虽然行政处罚决定公开不进行否定性评价,但是行政处罚本身即表明被公开的行政相对人进行了违反相关法律法规的行为,即使不加以否定评价,仅仅陈述处罚事实,也不可避免地带有否定的意思。另一方面,由于行政处罚决定公开的标准是“具有一定社会影响”的行政处罚,而在通报批评的行使过程中,必然会有符合该标准的情况出现,这样行政处罚决定公开在一定程度上又对行政相对人进行了再次“通报”,这种内在冲突对通报批评独立规制价值的挑战是巨大的。

2.事实效果上的冲突

虽然行政处罚决定公开是针对不特定群体,公开范围较广,而通报批评的通报范围往往较之要窄,但仍然要考虑到当下互联网技术的成熟、信息传播的迅速以及在此背景下产生的舆论的发酵对公开、通报范围的突破。在事实效果层面,不论是行政处罚决定公开还是通报批评均会给行政相对人,尤其是所涉及的公民的名誉权、个人信息保护带来难以衡量的损害。因此,基于适用和效果上的交叉和冲突,通报批评要具备独立规制价值,必须与行政处罚决定公开有清晰的界限。

（四）“通报批评”缺乏有力救济

“通报批评”缺乏有力救济并不是指行政相对人缺乏诸如通过行政复议或行政诉讼等途径来维护自身合法权益、获得赔偿的救济方式,而是这些方式均不能完全消除已经实施的行政处罚对所涉及的公民的名誉权带来的负面影响、对其个人信息的侵害。由于“通报批评”使得社会中的一部分成员了解了行政相对人的违法行为,由此不可避免地对其进行负面评价,这毫无疑问会给公民的生活、工作带来不利影响,甚至对其人格尊严造成极大伤害,而这种伤害往往是物质上的赔偿所无法弥补的。因此,若通报批评不能具备一种能够在一定程度上消除公民上述伤害、使得被处罚的公民有通过救济重新回归正常生活、重新获得人格尊严的途径,“通报批评”的独立规制价值将难以发挥。

三、“通报批评”独立规制价值的实现路径

（一）规范适用

1.规范适用对象、适用条件、适用范围和内容

（1）规范适用对象

由于“通报批评”在执法中早已有适用,通过对其在执法中适用对象的研究可以更好地解决其目前适用对象的模糊性。由于涉及到“通报批评”的相关法律、行政法规、地方性法规及部门规章较多,因此笔者将以位阶最高的法律为例,分析“通报批评”这一术语在现有法律中的适用对象,具体见表1。

通过在国家法律法规数据库的检索,如表1所列,共有18部法律中直接使用“通报批评”这一术语,排除对行政主体内部适用的法律,可以看出,仅有两部法律中涉及到将公民个人列为适用对象的情形。而且,在上述涉及到的诸多法律中均对单位采取通报批评,而对主管人员和主要负责人员给予行政处分,以《中华人民共和国传染病防治法》为例,对违反相关规定的医疗机构采取通报批评的处罚,而对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,则是依法给予降级、撤销、开除的处分。这体现了绝大多数法律中对于公民和机构进行不同处罚的立场。另一方面,笔者通过北大法宝检索到关于警告、通报批评的案件,对象为机构的案件数量为781283件,对象为个人的案件数量为333322件,由此可见,处罚对象为机构的案件远远多于为个人的案件,而且对象为个人里所涉及的行政处罚几乎都是警告,而非通报批评。这均体现了立法和执法层面对通报批评主要适用对象为单位的肯定。另外,考虑到对单位的通报批评,一般是降低其商业信誉,并不会直接对公民个人的信息保护及名誉权产生不利影响。因此笔者认为,为了使通报批评的适用更加合理、使其独立规制价值得以发挥而又不侵犯公民的名誉权及个人信息保护,在通报批评的适用对象上,应坚持以单位为主要适用对象、以对公民个人适用为例外的原则,这进一步要求仅仅在特殊的情形下才可以对公民个人适用通报批评,以此从源头上对公民的名誉权、个人信息保护给予保护。

虽然各法律法规中对通报批评的适用都以违反了某项具体规定为前提,其适用条件并不是模糊的,按照法律中的规定的情况进行通报批评是合理的。但是由于目前涉及到对公民个人的通报批评,而且行政主体深知对单位的通报批评可能并不能达到督促其改正的效果,如若不对公民个人通报批评的适用作出更为严格的适用条件规定,行政主体极有可能为了实现避免行政相对人再犯的效果,滥用对公民个人的通报批评。为了避免此种情况的发生,行政主体在适用通报批评时,尤其是对公民个人进行处罚时,应当注重对处罚后果的预估,事先预估对公民名誉权、个人信息保护可能造成的潜在的损害,不可因通报批评在立法上属于较轻的处罚就随意适用,在必要时可以考虑适用警告、行政处分等其它的处罚方式。

（3）规范适用范围和内容

“耻辱这种刑罚不应过于经常地使用。如果过于频繁地借助舆论的实际效果,就削弱了它本身的力量。这种刑罚也不应施用于大部分人,大家都耻辱,就成了谁都不耻辱。”通报批评作为名誉罚的一种,其适用必须有范围和内容的限制,否则一旦滥用,其独立规制价值将无法实现,甚至给社会带来不利后果。规范通报批评的适用范围和内容离不开比例原则的适用。通报批评的适用范围指的是通报的时间应当持续多久、通报空间应限制在什么区域内,即通报批评的时空范围。就通报批评的适用范围而言,比例原则的运用应体现在：通报批评的时间、空间范围不应当漫无边际,都应该有所限制,但不可一刀切,应当根据所违反法律法规的不同而设立具有区分性的界限,达到“罚过相当”,而这种界限应当通过司法解释等途径尽快予以明确。就通报批评的内容而言,应当包括行政相对人的相关信息、行政相对人的违法行为描述、处罚的法律依据、处罚的内容以及对行政相对人的行为进行否定性评价。在通报批评的内容方面,比例原则的运用体现在：对相对人信息的描述应当只涉及必要信息,不可对无关的涉及相对人隐私的其它信息在通报中予以公示；在对行政相对人违法行为的描述时,应当用简练的语言进行概括,不能十分具体,也不应当进行发散性描述；在对行政相对人的行为进行否定性评价时,也应当紧扣案件事实、就事论事,客观公正地评价,不可使用带有侮辱性词汇。另一方面,必须保证作出行政处罚的法律依据是正确的、准确的。

2.采取更为严格的适用程序

《行政处罚法》将“通报批评”增列至行政处罚种类之中,这本身就对通报批评的适用程序提出了更高的要求。行政主体在适用通报批评时,不可仅凭法律对通报批评处罚程度的预设,不结合具体案件事实进行分析,就断定其处罚轻微,忽视对行政处罚程序的遵守。根据《行政处罚法》第五十一条、第六十三条的规定,行政处罚不可以适用简易程序,在进行通报批评处罚前必须告知当事人拟作出的处罚内容及事实、理由、依据,并告知和保障当事人陈述、申辩等合法权利；虽然通报批评一般情况下不需要举行听证,但不可完全排除听证程序,当需要通报批评的案情情节重大复杂确有必要时也应当履行听证程序。

（二）厘清通报批评和行政处罚决定公开的界限

1.明确与行政处罚决定公开的本质区别

一方面,就性质而言,通报批评属于行政处罚,具有谴责性、告诫性；而行政处罚决定公开属于行政公开,是将已经作出的需要公开的行政处罚予以公开,其带有陈述性,即将行政处罚的事实予以陈述并公布,而不带有任何惩罚性,两者是性质完全不同的行政行为。另一方面,就内容而言,虽然两者都涉及公开,但是公开的内容则存在巨大差异：在关于行政相对人的基本信息公开方面,通报批评的公开需要触及行政相对人的一些具体的信息,比如单位的全称、公民个人的姓名,而行政处罚决定公开则不能将行政相对人的信息如此特定化,在公开时不会直接公开完整地、带有明确指向性地信息；在公开的违法事实方面,通报批评需要对违法事实进行一定的描述,而行政处罚决定公开往往只公布作出的行政处罚是什么,不会对违法事实进行具体描述；在内容中是否作出否定性评价方面,于通报批评而言,作出否定性评价是其必备要素之一,只有经过一定程度的否定性评价才能达到名誉罚的目的,而行政处罚决定公开则不会涉及任何带有否定性评价的内容。

2.厘清其与行政处罚决定公开相互独立的关系

当通报批评的案件满足“具有一定社会影响”的条件时,就会涉及行政处罚决定公开的问题,也就带来了对同一个违法行为,既在通报批评的范围内进行了公开,又以行政处罚决定公开的形式向社会大众进行了公开,这从形式上看,便产生了通报批评与行政处罚决定公开的交叉适用,使得通报批评可能丧失其独立规制的价值,同时使得行政处罚决定公开在一定程度上达到了处罚的目的,并且在事实效果上扩大了其公开的范围、加大了对行政相对人的处罚力度。但是,如果从行政处罚决定公开与通报批评两者公开的目的出发,厘清行政处罚决定公开与通报批评并不是包容关系,就可以避免这种形式上的交叉适用。行政处罚决定公开的目的是让对具有一定社会影响的行政处罚让公众知晓,保障公民拥有的知情权,而不是强调对行政相对人的处罚,因此对其的公开应当采取便于公众知晓的方式。而作为行政处罚的通报批评,其进行公开通报的目的主要是通过公开对违反法律法规的行政相对人进行谴责、告诫,使其不敢再犯,因此其重心并不在于公开通报,而是借助公开通报的方式增强谴责、告诫的效果。总的来说,行政处罚决定公开是基于对社会造成影响的考量,公开行政处罚决定以保护社会公共利益,其与通报批评具有完全不同的任务,它不能达到惩戒的目的；而通报批评仅在一定范围内予以通报,只能具有名誉罚的效果,而不能起到保护公众知情权的作用。因此,行政处罚决定公开与通报批评是两个完全独立的、带有不同意义的行政行为,即使对通报批评的处罚决定进行行政处罚决定公开,也不会影响通报批评独立规制价值的发挥,两者内在的冲突是能够得以协调的。

3.避免与行政处罚决定公开的相同潜在效果

由于通报批评与行政处罚决定公开在潜在效果层面,都有可能造成对公民个人信息的过度干预和曝光以及侵犯公民的名誉权,而这种相同的潜在的超出法律许可范围的实际效果如果通过采取各种措施去预防、去规避,则行政处罚决定公开与通报批评都能够朝着立法期待的方向发展,通报批评也因此不会与行政处罚决定公开混淆,能够实现其自身的独立规制价值。具体来说,对于行政处罚决定的公开,可以借助新闻媒体、杂志、政府官方网站等让公众便于获悉相关公开内容的途径,但与此同时,其内容不应当带有特定的指向,只需让公众对相关情况进行简单的了解,这样可以均衡对行政相对人个人信息的保护以及对社会公众知情权的保障。而通报批评中的公开通报则可以利用严格的限度来约束,使作为手段的公开通报有利于通报批评独立规制价值的实现。至于如何控制此限度,则应当从实施通报批评的行政主体入手,让其在行使时通报批评将公开通报局限在与案件相关的范围内,采取一定的方式去控制通报批评范围的扩大,例如不应当通过容易被传播的途径进行通报批评,并且应当采取适当的措施防止特定范围内知晓情况的人利用舆论去扩大通报批评的范围。

（三）通报批评的救济

罗马有句著名的法律谚语,“无救济即无权利”,救济在一国法律制度中是绝对重要的存在。通报批评对于不同的行政相对人,其造成的不利后果是不同的,因此其救济的途径也有所区别。对于机构而言,通报批评往往通过降低其商业信誉造成其商业价值受损,因此在救济手段方面,采取与其它行政处罚的救济相同的方式,比如通过物质性的赔偿往往是能够弥补其商业价值的。但是对于公民而言,通报批评的处罚一经作出,对其影响最大的便是其声誉,而公民的名誉权与个人信息权是公民人格权的重要组成部分,它们保证了公民可以自我决定将以怎样的内容向社会呈现自己,因此需要对公民的名誉权与个人信息权予以极大程度的保护。由于通报批评对公民的这两个权利具有潜在威胁,因此在行使通报批评处罚时,就应当完善有力的救济途径以应对公民的权利遭到侵害的情况。然而,名誉权与个人信息保护权一旦被侵犯,仅仅从物质上进行赔偿是远远不够的。笔者认为可以通过两个方式形成有力的救济。一方面,当公民对通报批评的处罚有争议诉诸诉讼程序时,行政主体就先暂停执行通报批评,待案件经过法院审理、裁判后再行决定是否需要继续执行,以此防止错误的通报批评行为给行政相对人带来更大范围的不利后果。另一方面,若通报批评的行政处罚行为确实不合理、不合法,不应当仅仅通过赔偿损失来弥补行政相对人在其中遭遇的损害,而应当尽力“恢复原状”,笔者认为此种恢复原状,可以采取一种全新的方式,例如公开的情况说明,澄清行政相对人并未进行违法行为,这种情况说明的范围可以与通报批评行为造成影响的范围相同。虽然或许会有人质疑如此救济会危及行政主体的权威,但是笔者认为一个开放的文明的社会是追求实质公平正义的社会,此种救济反而会彰显出行政主体对实质正义的追求与努力。另外,“一个社会对批评之声有多大的忍受限度,往往标志着这个社会有多高的民主程度。”即使行政主体会因采取此种救济措施经受舆论的压力,但往往在此种情况下更能考验出行政主体的执政能力以及当下的民主程度。再换个角度思考,若确立下此种救济方式,也会使行政主体在进行通报批评处罚前更加谨慎,使处罚的合理性、合法性多了一种反向的保障。

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本文责编 ✎ 稻壳豚

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