WEF：监管者跟随全球数字经济的四种方式

本推送是一篇译文，由钟沐宸同学翻译整理。原文链接：Lisa Quest,Jo AnnBarefoot,Owain Service, 4 ways regulators must keep up with the global digital economy,World Economic Forum , 2021-7-19, https://www.weforum.org/agenda/2021/07/4-ways-regulators-global-digital-economy/, last access:2021-7-23.

政府必须学会如何在不阻碍创新的情况下监管数字产业。目前监管者延续着20世纪的传统，缺乏足够广泛的监管以应对数字经济。在寻求救济措施时，各国政府应着眼于四个不同领域。

自从技术变革伴随着工业革命产生以来，各国政府一直在努力应对如何监管新兴和快速扩张的行业，同时防范潜在风险的挑战。在18世纪和19世纪，政府必须支持发展全新的工业，同时解决童工、卫生和空气质量等领域的问题。这些行业产生了巨大的经济和社会影响，因此需要应对这些挑战。支持这些行业的发展对政府的好处显而易见，但允许市场支配行业规定也存在着巨大的潜在危害。

如今，各国政府在监管第四次工业革命催生的全球数字经济时，也面临着类似的“走钢丝”行为。公共部门必须使企业能够开发创新的新的数字产品和服务，同时建立针对可能危害的监管安全措施和明确的指导方针，使企业能够安全运营。

不同之处在于这一次，之前延续20世纪传统并围绕单一行业进行监管的公共部门机构需要进行现代化，来跟上作为新数字经济一部分的大型企业的步伐，这些大型企业的经营范围通常跨越了多个部门。以金融服务为例：像在社交媒体上购物和付款这样的活动既有零售服务，也有金融服务，而且受到多个组织的监管。因此，在不同机构的监督下，新法规不断出台，覆盖更多领域，使得国内外的监管主体形形色色。

即使是新的跨部门法规也常常需要扩大其适用范围，以便公平地处理迅速扩大的数字活动的全部范围。例如，欧洲的GDPR，作为一项旨在通过保护个人数据来保护消费者的法规，可能会使初创企业和规模扩张企业难以获取大型企业持有的大量消费者数据。然而通常情况下，大公司仍然可以在自己的平台上共享数据。这就产生了由不同机构管理的新竞争挑战。

那该怎么做呢？为了取得成效，各国政府必须重新设计其监管全球快速增长的数字经济的方式，同时考虑到四个新的、平行的、正在显露的数字挑战。

范围

在过去的一个世纪里，监管者已经发现了市场中的挑战，这些挑战有助于发展机构或监管机构处理特定市场中的问题，如能源市场和电信市场。或者监管机构专注于某个特定挑战，比如如何应对垄断势力。

但在数字经济中，最大的公司涵盖了从消费品和零售到电信和能源的所有领域。相应地，监管主体也需要重新聚焦于更广泛的问题和市场定义。例如，在英国，竞争与市场管理局（the Competition and Markets Authority,CMA）和信息专员办公室（theInformation Commissioner’s Office, ICO）是跨部门的竞争和数据保护机构，制定整个经济体的标准。在最近对数字市场的回顾中，CMA开始重新定义市场和市场力量。在美国，联邦贸易委员会（the FederalTrade Commission）将数据保护视为其保护消费者的更广泛任务的一部分，并在自动化决策方面拥有丰富经验。在新任主席的领导下（这位主席是反垄断界的知名人士），它可能会对数据保护和竞争采用更为全面的视角。

规模

监管者还需要找到方法来跟上前所未有的金融火力，这种强大的金融能力甚至使许多大型科技公司超越了国家，比如一些最大的公司的年度预算超过了大多数国家的GDP。从我们如何购物到我们如何出行，再到如何处理我们的金融服务，数字服务都是不可或缺的，而大型数字公司的运营对于国家数字经济的运行至关重要。因此，一些政策制定者正在考虑具有运营弹性需求的监管框架。

此外，许多数字服务正在跨越地理边界。因此，如果在更广泛的国家之间没有达成协议，可能无法对某个领域进行全面的国家。这是超国家实体在制定国家监管标准，以及就跨境数据共享等全球问题提供指导方面发挥重要作用的地方。

金融服务市场的国际监管有先例可循，比如负责监管金融市场、协调金融当局和制定国际标准的金融稳定委员会。庞大的、国际性的、跨部门的数字市场规模将产生新的问题，并使国际协调变得困难。尽管如此，这并非回避它的理由，因为我们认识到，在短期内，金融服务可能需要采取区域协调的形式，而不是全球协调的形式。

数字产品

相比其他商品，监管数字数据的框架同样需要重新设计。有一种隐含的假设，即在数字平台上销售的实物产品受现行监管制度的约束。

然而，任何国家目前都缺乏一个明确的跨部门消费者保护机构，这使得消费者暴露于产品和服务分属不同部门的数字化利用规则。比如，消费者可能会错误地认为网上零售商销售的食品符合国家安全标准。又比如，一个不受监管的“现在买，以后付”的信用安排可能令人感觉像是给借款人的贷款，就像信用卡或银行透支一样。尽管二者对客户来说感觉是一样的，但提供的保护却不同。

即使企业受到同样的监管，日常监管的现实是，数字活动往往还未受到同样的审查，因此没有受到同样的监管力度。

数字行为

最后，需要设计法规来应对新形式的数字行为。过去监管改革的最大教训之一是，个人并非总是按照监管者预期的方式做出反应。例如，当英国政府开始大幅开放电力和天然气市场时，有一种假设，即自由市场将导致消费者四处购物，并出于获得更好交易的目的更换供应商。这些假设是基于消费者如何寻求自身利益最大化的标准经济假设。但事实证明，绝大多数人坚持选择了目前的供应商。

相比我们期待数字监管能够做什么，数字监管更应关注人们实际用数字产品和服务来做什么，即使消费者自己并不总是知道自己的数据是如何被使用，以及价值是如何被提取的。

可持续的数字经济

技术创新正越来越多地融入我们的日常生活，创造了宝贵的新机会，但数字风险也在成倍增加。在鼓励更多技术进步的同时，如何真正保护消费者将需要政府建立一个更现代、更全面的监管体系。

作为一个起点，政策制定者可以通过建立监管学院和合作论坛，帮助解决新数字经济带来的一些跨部门挑战，从而开始调和监管机构之间的数字拉锯战。这种情况正在开始出现，例如，通过英国的数字监管合作论坛旨在了解哪里需要协调，并正面解决这些问题。

但真正需要的是一个适合数字经济时代的新监管架构，综合考虑新出现的跨部门风险的范围、规模、产品和行为等方面。