2023医药反腐系列：执法概览与解析

本文以国家、地方、医疗机构三个纵向层面工作部署为纲，以卫健委、市监局、纪检监察机关等十余部门协作执法机制为横向参考，概览性介绍本次医药领域反腐执法要点与程序，总结本次执法关注重点方向。

作者丨傅长煜 左玉茹 景南衡 张欢

摘要

自2023年5月份以来，上至中央，下至地方，相继召开医药反腐会议，频繁发文，开展2023年医药领域腐败问题集中整治工作。此次医药反腐活动参与部门众多，覆盖领域全面，拟对医药行业进行“全领域、全链条、全覆盖”系统治理。对于医药企业而言，本次反腐行动重点针对各种新型、隐蔽的“回扣”问题，讲课费、会议赞助成为监管重点，讲课费与赞助学术会议等活动的合规标准成为医药行业的关注热点。

笔者基于多年深耕健康与生命科学领域的丰富法律服务经验，结合对行业的深入理解、对法律的透彻分析以及对监管态势的及时跟进，特推出系列文章，结合本次医药反腐行动重点关切问题，深入解读讲课费、会议赞助等医药行业商业贿赂高发领域合规要点，并相继介绍医药反腐所涉及的审计、行政调查、刑事调查、监察等程序，以期全面解析本次医药反腐的执法要点与执法程序，协助企业做好应对准备。

一、2023年医药反腐执法政策规定

2023年5月份以来，国家卫健委会同10余部门频繁发文，多次召开会议，部署开展为期1年的全国医药领域腐败问题集中整治工作。中央纪委国家监委也召开了配合开展集中整治工作的视频会议，就聚焦医药领域“关键少数”，加强监督执纪执法，在纪检监察系统内进行了部署。根据国家层面的工作部署，目前全国各省份均已建立了地方医药领域腐败问题集中整治工作协作机制，制定印发地方工作方案，并召开会议进行部署安排。下文我们将对国家、省级地方层面就2023年医药反腐已发布的执法政策文件进行梳理。

（一）国家层面：多部门联动执法，审计署、监察委等加入联合执法

（1）14部门联合执法

2023年5月10日，国家卫健委等14部门联合发布《2023年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要点》（“《2023纠风工作要点》”），并配套发布《关于调整纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风部际联席工作机制成员单位及职责分工的通知》（“《纠风部际工作机制》”）。

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与往年相比，《2023纠风工作要点》新增了教育部、审计署、国务院国资委、国家疾控局和国家药监局等五个发文部门，首次将“整治行业组织存在的不正之风问题”单列，强调重点整治“以‘捐赠’、学术活动、举办或参加会议等名义变相摊派，为非法输送利益提供平台，违规接受捐赠资助等问题”。就医药产品销售采购中的腐败问题，强调重点整治“以各种名义或形式实施‘带金销售’”。

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（2）审计署审计工作与本次反腐执法活动联动开展

审计署自2023年5月即在江苏、广东等省份陆续开展“药品和高值医用耗材生产经销使用情况”审计调查工作，审计的对象覆盖药品监管、医疗保障与卫生健康等管理部门、医疗机构、药品和耗材生产经营企业。针对医药企业的审计全面覆盖企业销售费用、推广费用。

（3）纪检监察机关强力参与本次反腐执法活动

7月12日，国家卫健委等10部门联合召开视频会议，部署开展为期1年的全国医药领域腐败问题集中整治工作，纪委监委参加此次视频会议。

7月28日，中央纪委国家监委召开动员会，部署纪检监察机关配合开展全国医药腐败问题集中整治。会议指出：“深入开展医药行业全领域、全链条、全覆盖的系统治理，加大执纪执法力度，紧盯领导干部和关键岗位人员，坚持行贿受贿一起查，集中力量查处一批医药领域腐败案件，形成声势震慑”。

（4）卫健委框定本次反腐执法的重点

8月15日，国家卫健委有关司局负责人就全国医药领域腐败问题集中整治工作答记者问，指出此次集中整治的内容重点在六个方面：

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针对“部分学术会议以近期反腐形势为由宣布暂停或延期举办”现象，国家卫健委有关司局负责人强调：“医药行业的学术会议是学术交流、经验分享、促进医药技术进步和创新发展的重要平台。需要整治的是那些无中生有、编造虚假学术会议的名头，进行违法违规利益输送，或者违规将学术会议赞助费私分的不法行为。”

（二）地方层面：各省市跟进部署工作安排，执法要点和方向更趋细化

《2023纠风工作要点》发布后，各省份相关部门陆续制定印发地方工作方案，并召开会议对全省范围内的医药反腐工作进行部署安排。截至本文成文，北京、上海、辽宁、广东、陕西、江西、河北等多个省市均已在国家政策文件的基础上印发省级的医药领域腐败问题集中整治工作方案或工作要点；上海拟开展三项执法行动，部分省份还针对“医药代表医疗机构内拜访工作人员”“药品、高值医用耗材临床不合理使用”“医生安排患者去指定药店购药”等问题专门制定了相关政策文件。

经过对各地方执法政策文件的梳理，我们关注到，部分地方在推进医药反腐工作过程中，在国家版工作要点基础上提出了更多的执法要点和方向。从目前的执法动态来看，各省在本轮医药反腐行动中普遍加大了执法力度，尤其是针对讲课费、学术会议等问题采取了更严格的执法标准。

表1：部分省份最新发布的医药反腐政策文件

二、2023年医药反腐多措施并举

本次医药反腐执法活动多措施并举：其一，审计署针对医药生产经营企业开展审计工作；其二，各地方医院同步开展反腐自查自纠工作，结合各院实际，进一步加强对医药产品购销、医药代表拜访以及参加学术会议等活动的监管；其三，各地方卫健委、市场监督管理局、公安局等执法部门也针对医药领域腐败问题陆续开通了专项举报通道。

（一）措施之一：审计署针对医药生产经营企业的延伸审计

此次执法行动从9部门升级为14部门，审计署为新增部门之一。

自2023年上半年，审计署即在部分省份陆续开展“药品和高值医用耗材生产经销使用情况”审计调查工作，审计的对象覆盖药品监管、医疗保障与卫生健康等管理部门、医疗机构、药品和耗材生产经营企业。针对生产经营企业的审计，以企业销售费用为主。

《广东省药品耗材专项审计调查报告》[1]审计发现主要腐败问题包括：

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相较于其他执法部门的点状调查，审计署的审计系全面调查，审计企业销售费用构成、流向等的全貌。借助审计署的审计，执法部门能够获得更全面的信息，同时也可能获得更多违法线索，查处范围可能更加宽泛。

（二）措施之二：医疗机构自查自纠与纪检监察机关执纪执法

医疗机构内部自查自纠是本次反腐执法活动的一项重要举措，各地医疗机构配合执法行动开展反腐自查自纠工作，并结合各院实际情况进一步落实国家及省级反腐政策文件。

（1）部分医疗机构在清退讲课费时采取“一刀切”的方式，全面否定医生自医药企业取酬的合规性

广西某三甲医院于7月19日发布了《深入开展不合理取酬专项清退工作实施方案》，要求全院医务人员主动清退2018年至2023年5月以来所收受的讲课费、培训费、研讨费等不合理报酬。该方案明确清退范围为：各种名义邀请医药企业到科室为某药品或器械进行宣传推广，为企业站台讲课，收受讲课费、培训费、研讨费等不合理取酬问题，以及在与企业合作交往过程中，收受医疗器械、药品、试剂等生产、经营企业或人员以各种名义、形式给予的钱物等“红包”回扣问题。

深圳某三甲医院于8月11日发布《关于进一步规范员工参加学术会议管理的通知》，对该院员工参加学术会议等活动提出了11点监管要求。该通知强调：所有学术会议均须经主管院长事前审批，参会员工不得接受由厂家、公司医药（械）代表支付的住宿、餐饮、交通和课酬劳务费，不得收取主持和致辞等相关费用，不得以学术活动的名义变相接受厂家的利益输送（如举办院内、科室小课，讲课费等由厂家支出；又如以学术讲座的名义宣传某个厂家的某个产品获取利益等）。

随着医药反腐工作的逐步推进，越来越多的信息表明，本次医药反腐执法行动已经下沉到基层医疗机构，如北京、陕西、湖北等多地多家卫生院均已就医药腐败问题召开自查自纠工作部署会，足见本次医药反腐执法行动涉及范围之广、力度之大。

（2）医疗机构同步加强医药代表拜访管理

在清退医务人员不合理收入、加强学术会议监管的同时，各大医院对于医药代表拜访活动的管理也提出了更严格的要求。

上海某医院于7月12日发布《医药代表备案及“黑名单”管理的实施办法（试行）》，明确在该院实施医药代表“黑名单”管理，建立医药生产经营企业诚信记录档案，并强调禁止医药代表以任何名义、形式向医院工作人员给予回扣或输送其他形式利益，禁止医药代表对个人直接提供捐赠、资助、赞助。

（3）纪检监察机关部署集中查处医药腐败案件

中央纪委国家监委7月28日召开动员会，专项部署纪检监察机关配合开展全国医药领域腐败问题集中整治，提出将“加大执纪执法力度，紧盯领导干部和关键岗位人员，坚持受贿行贿一起查，集中力量查处一批医药领域腐败案件。”随着本次反腐风暴再度涤荡医疗领域，纪检监察机关对医药医疗领域腐败问题可能将长期保持高压态势。

（三）措施之三：专项举报与调查查处

北京、江西、海南、内蒙古、宁夏、四川、云南、重庆等二十余省份的卫健委开通了举报通道，向社会公开征集医药领域腐败问题的相关线索。医药反腐的举报对象并不局限于“医疗卫生机构”内部，而是进一步扩展到全省各级各类的行政单位、接受医药领域行政部门管理指导的社会组织、医药企业以及与之相关联的经销商、医药代表等。

除省级卫健委外，部分地方的市场监督管理局、公安局等部门也针对医药领域腐败问题开通了举报通道。例如，黄冈市市场监督管理局于2023年8月11日发布的《关于公开征集医药领域涉嫌商业贿赂违法行为线索的公告》载明，征集线索范围为：“1.医药企业在流通环节使用票据、虚构业务事项以及利用医药推广公司空设、虚设活动等方式违规套取资金，将套取资金用于商业贿赂的违法违规行为。2.医药企业在生产环节套取资金，用于药品耗材设备回扣、商业贿赂的违法违规行为。3.医药企业借助赞助费、咨询费、讲课费、推广费、科研合作、学术推广等名义，在设备采购、工程建设、科研经费等领域进行利益输送、实施商业贿赂的违法违规行为。”又如，邢台市公安局于8月16日发布《关于征集医药领域腐败违法犯罪线索的通告》，整治时间为2023年7月31日至2024年6月30日。

三、2023年医药反腐对资本市场的影响

在医药反腐持续高压下，医药企业IPO也面临着较大冲击。据统计，2023年以来，截至8月15日，A股注册制排队企业中合计14家医药企业终止IPO，包括创业板6家、科创板4家、沪市主板2家、北交所2家[2]。

早在2023年2月，深交所就发布了《关于深市医药公司商业贿赂相关问题监管工作情况的报告》，梳理出医药行业商业贿赂的6种表现形式，并提出了6大监管要点。

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2023年8月，上交所、北交所分别在最新发布的《发行上市审核动态》中，就医药企业商业贿赂问题，向中介机构提出四大核查要点[3]：

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四、2023年医药反腐执法总结

从国家层面、地方层面的政策文件及工作部署可见，此次全国医药领域反腐执法行动规模空前，针对对象囊括医药领域核心主体，涉及执法部门众多、执法措施多样。

第一，所针对的调查对象包括医药领域行政管理部门、医疗卫生机构内“关键少数”和关键岗位、医药生产经营企业、行业组织等，囊括了医药领域的所有核心主体。

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第二，执法部门与相应执法措施更加多样，执法行动包括审计署针对医疗机构、行业组织、医药生产经营企业的审计工作，纪委监委针对医疗机构及医务人员开展的纪检监察工作，市场监管部门、税务部门针对医药生产经营企业的反腐败、税务违法相关查处工作，以及公安等刑事执法部门针对各类违法线索开展的刑事案件调查工作等。

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第三，此次反腐执法行动的关注重心为隐蔽型商业贿赂，重点针对以学术活动的名义行贿、套现行贿等行为，针对讲课费、赞助学术会议的执法较之于既往执法更加严格。并且，借助审计部门的审计，通过大数据、资金流向整体审计调查，隐蔽的资金流向可能被揭示，调查范围更广泛、程度更深入，相应执法标准和调查手段与方式也将指导未来执法机关的执法行动。

本文主要从政策规定、多种并行措施及对资本市场的影响三个角度对2023年医药反腐执法活动进行了概览性介绍。对于医药企业而言，本次反腐行动重点针对各种新型、隐蔽的“回扣”问题，讲课费、会议赞助成为监管重点。就医药企业普遍关注的“讲课费”“赞助学术会议”“套现”的合规问题，我们将在下篇推文中专门进行深入解读，敬请关注。

[注] 

[1] 注：网络流传版本，暂未获印证。

[2] 来源：大象IPO，《撞枪口了！14家医药企业IPO终止，五成销售费用率高于30%》https://mp.weixin.qq.com/s/0km6UaripXYhAfv_SAU2-w

[3] 来源：澎湃新闻，《医药反腐风暴｜严查销售推广费，上交所、北交所各提四大IPO核查要点》https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_24072923

傅长煜  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 反垄断和竞争法

特色行业类别：健康与生命科学

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特色行业类别：健康与生命科学

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