2017年美国最高法院判例译述(58)——论告发的正确姿势

From 崔伟法与译 2019-03-23

[美国的告发人诉讼用经济激励鼓舞了民众的监督热情，以较小的经济成本获得了较大的监管成果，是法经济学的出色实践。在保护公共利益方面，我国目前还是以行政手段为主，有限的行政资源面对难以计数的隐秘侵害，难免力有不逮，远未形成成熟的制度。若引入告发人诉讼，亦会面对如何选择诉讼主体与诉讼形式，如何平衡告发人与告发对象利益，如何避免滥诉等一系列现实问题。研究参考他国的相关经验，有助于我们少走弯路，进一步推动法治的进步。]

州立农业保险公司诉美国政府

——论告发的正确姿势

原案名：State Farm Fire & Casualty Co. v. United States ex rel.Rigsby

判决日期：2016年12月6日

案号：15–513

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/16pdf/15-513_43j7.pdf

主笔：肯尼迪大法官（全体大法官一致同意）

判决主旨：在告发被告有欺诈政府行为之后，告发人有义务在一定阶段内就告发内容保密，并在政府拒绝起诉后可以代表政府起诉；然而，告发人若违反上述保密义务也并不必然导致告发人诉权的消灭。

判决译述：

1.反欺骗政府法与告发人诉讼

当你发现有人侵害公共利益，你会选择沉默还是告发？美国的《反欺骗政府法》（False Claims Act）会用金钱引导你做出选择。根据该法，任何民众发现其他个人、公司以欺骗手法，虚报、虚领联邦政府的钱，都可以向司法部告发，告发人（relator）可以从罚款中获得一定比例的奖励，相关的诉讼被称为“告发人诉讼”（qui tam suit）。

在该制度设计下，告发应当以秘密形式提交，并应至少保密60天，在法院下令前不得告知被告。司法部接到告发后，必须对告发案作出处理。如果司法部认为告发人证据充足，就会接手案件展开调查，并起诉相关公司个人；如果司法部认为告发人证据不够充分，就会拒绝介入，让告发人自行决定放弃或代表联邦政府起诉，若告发人胜诉可获得更高比例的奖励。

2.飓风疑案

美国的州立农业保险公司曾发布过两款保险产品，一款是由联邦政府背书的水灾险，另一款是其自己承保的屋主险。卡特里娜飓风过后，许多用户都受到了灾害的影响，州立农业保险公司委托雷诺夫公司进行保险定损。2006年4月，雷诺夫公司的两名定损员科里和凯里向司法部秘密告发，称州立农业保险公司指示他们及其他定损员，将风灾造成的损害归咎于水灾，以此来逃避赔付，将保险责任转嫁给联邦政府。

在政府的要求下，地方法院数次延长了保密期限。但在2007年1月雷诺夫公司诉科里和凯里的另一起案件中，地方法院还是部分公开了告发一事，并最终于2007年8月完全公开。政府随即表示拒绝介入，科里和凯里代表政府向州立农业保险公司发起了告发人诉讼。

州立农业保险公司申请驳回科里和凯里的诉讼请求，理由是他们违反了《反欺骗政府法》下的保密条款。科里和凯里的前律师曾将告发一事透露给多家新闻媒体，这些媒体刊发了诸多关于欺诈指控的报道。告发人亦曾与一位国会议员会面，后者在会面后公开表示反对此类欺诈行为。地方法院依据Hughes Aircraft案所确立的驳回标准，权衡对政府的实际伤害、违法行为的严重程度以及主观恶意的证据这三个要素后，决定不支持驳回诉讼请求。州立农业保险公司在上诉中坚持只申请驳回诉讼请求，且不寻求除此之外的其他处罚。第五巡回法院维持了地方法院的判决，认为违反保密条款并不能导致告发人诉讼被强制驳回，并依据与地方法院一样的考虑要素得出了类似的结论。该案最终被移交至最高法院。

3.无法可依，有理可循

最高法院的大法官们意见一致，他们认为违反保密条款并不必然导致告发人诉权的消灭。告发人的确应该遵守保密条款，但是无论是法条还是国会意见中，都没有违反保密条款的惩罚举措。纵观《反欺骗政府法》全文，有许多条款明确规定了告发人诉权消灭的情形，此处的缺失应属有意为之，可以推测国会无意于为保密条款创设此类惩罚。这种推测也可以从保密条款的立法意图中得到验证。保密条款的颁布是一系列鼓励民众告发的改革的一部分，该条款的立法意图是保护政府利益，以免公开告发造成打草惊蛇，影响政府调查进度。因此，若僵化解释这一条款，剥夺政府所需的私人助力，是与该条款的立法意图相违背的。

与此相对，州立农业保险公司的观点是站不住脚的，并没有任何书面证据显示，国会将告发人的诉权与保密条款联系在一起，参议院的相关报告也更倾向于保护告发人的诉权。此外，《反欺骗政府法》的文本与结构已足够清晰，不需要揪住只言片语来得出相反结论。违反保密条款或许可以施以罚款等其他惩戒，但不应剥夺告发人的诉权，鉴于州立农业保险公司并不寻求其他处罚，最高法院亦不做进一步讨论。

最终，最高法院驳回了州立农业保险公司的诉求，维持了上诉法院的判决。

4.告发的正确姿势

告发人诉讼用经济激励鼓舞了民众的监督热情，以较小的经济成本获得了较大的监管成果，是法经济学的出色实践。相关制度设计衍生到《谢尔曼法案》、《克莱顿法案》、《多德弗兰克法案》等法案中，在金融监管、商业贿赂、政府采购乃至环境治理等大量涉及公共利益的领域，发挥了重要的作用。它也历经滥诉成灾、矫枉过正等曲折的发展阶段，逐步平衡各方利益，形成了较为成熟稳定的制度。本案亦是发展修正的体现，以最高法院判例的方式，进一步保障了告发人的诉权，使其免受保密条款的桎梏。

在保护公共利益方面，我国目前还是以行政手段为主，有限的行政资源面对难以计数的隐秘侵害，难免力有不逮。举报告发的相关规定散见于各个法条，但总体较为杂乱，存在举报门槛过高，举报奖励过低，对举报人保护不力等诸多问题，远未形成成熟的制度。若引入告发人诉讼，亦会面对如何选择诉讼主体与诉讼形式，如何平衡告发人与告发对象利益，如何避免滥诉等一系列现实问题。研究参考他国的相关经验，有助于我们少走弯路，进一步推动法治的进步。

本篇译述作者：崔伟

崔伟，南京财经大学管理学学士，复旦大学法学院法律硕士，目前为上海申辰律师事务所律师。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室出品

主编：高凌云

副主编：郑家豪赵予慈齐冠云

撰稿人：赖雪金蒋佳颖纪宁宁崔伟孙樱榕蒋彧

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