2017/18美国最高法院判例译述(7)——特朗普针对非法移民开火

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2017/18美国最高法院判例译述(7)——特朗普针对非法移民开火

From 商可航法与译 2019-03-22

有关美国政府案

——特朗普废除DACA引起的两权斗争

原案名：In re United States et al

判决日期：2017年12月20日

案号：17-801

判决原文：

https://www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/17-71_omjp.pdf

主笔：隐名（Per Curiam，代表整个法院的立场）

判决主旨：在政府作为被告的案件中，如果政府提出异议，认为案件所涉内容为行政机关“行使自由裁量权”的行政行为，法院不具有司法审查权，法院必须首先解决这一基础性问题，听取政府的申辩，给予行政机关应有的尊重。

判决译述：

1． DACA的前世今生：行政命令VS国家立法

童年入境者暂缓遣返计划（Deferred Action for Childhood Arrivals，简称DACA）是美国前总统奥巴马于2012年6月推出的一项非法移民保护政策。这项政策最初源自2001年几个议员的议案，然而在共和党的阻挠之下一直未经国会通过形成法律。作为补偿，奥巴马绕过国会，以直接签署行政令的方式开始实施DACA。

根据该政策，如果满足首次进入美国境内时不满16岁、已在美国居住5年以上、没有犯罪记录等条件，就可以申请在美停留及工作两年，暂时免遭遣返，两年期满后可以重新申请。虽然其受益者无法获得美国公民身份，但该计划依然受到不少“追梦人”的追捧。许多年幼时被父母带入境的青少年非法移民，据此取得了在美居留的合法身份。DACA的受益者有近80万人，以拉美裔主，多经由墨西哥北上进入美国，在美国1100万非法移民中占比不足10%。

与此同时，DACA亦饱受诟病，理由主要是影响了美国本国公民在就业、升学、安全等方面的利益，阻碍了“美国人”的“美国梦”。据此，美国现任总统特朗普在竞选期间就承诺要废除DACA。

需要说明的是，DACA仅是一项行政令而非法律。行政令是美国宪法赋予总统的行政特权，也是总统实现自己政策目标的一样关键武器。行政令由总统签字后直接下达给联邦政府，不需要经国会批准。虽然行政令能否越过国会立法，DACA是否违法的争论一直存在，但有一点是肯定的，就是美国下届总统有权否定上届总统的行政令，也就是说，特朗普决定废除 DACA，从法律角度上讲没有任何瑕疵。

2017年9月5日上午，美国司法部部长Jeff Sessions（以下简称Sessions）宣布，“政府将开始着手‘有序并合法地陆续停止’DACA”，因为该计划不仅违反美国宪法，还使美国西南边境没有陪伴的未成年人数激增，并且把工作机会给了非法移民，而使得成千上万的美国人面临失业。

美国国土安全部代理部长Elaine Duke（以下简称Duke）亦做出了相关决定，即“立即采取措施，在2018年3月5日之前彻底废除DACA”，并表示“自即日起，DACA将不接受任何新的申请。”该决定一出，当日纽约特朗普大厦附近就聚集了大量移民示威游行。

2. 追梦人与政府的博弈：行政裁量权的界限

不久，加州北区联邦地区法院同时受理了五起针对这一决定的案件，被告包括美国联邦政府、美国国土安全部的代理部长和美国总统等（下文统称为“政府方”）。该五起案件的原告一致认为，代理部长Duke废除DACA的决定不合法，因为该决定违反了行政程序法（APA）和宪法第五修正案的正当程序条款，以及该条款所体现的平等保护原则——不经正当法律程序，任何人不得被剥夺生命、自由或财产。

代理部长Duke则表示，废除DACA有理可循。诚如司法部长Sessions所言，DACA允许的事项恰恰是立法部门拒绝批准的，这种规避移民法的做法实质是奥巴马政府违宪使用了行政部门的权力，相当于“单方面行政大赦”。为证明这一点，政府方在10月6日向法院提交了一份长达256页的行政记录，其中近200页是各地法院对DACA所允许事项的反对意见。据政府方所言，该记录已囊括了Duke做决定过程中参考的所有非审议材料（nondeliberative material）。

然而原告认为，该记录并不完整，因为只包含了Duke本人直接参考的文件，而缺少了其他间接材料，故要求政府方按照《美国联邦法典》第5编第706节的规定，提供完整的行政记录。

2017年10月17日，地区法院支持了原告要求政府方“提供完整行政记录”的动议，要求政府方所提供的行政记录必须包含属于下列范畴的电子邮件、信件、备忘录、备注、多媒体材料、意见和其他材料：

（1）Duke在做出废除DACA决定的过程中所参考的一切材料；

（2）曾向Duke提出过相关书面意见的所有政府工作人员的材料；

（3）曾向Duke提出过相关口头意见的所有政府工作人员的材料；

（4）Duke向其顾问、下属或其他人提出的，有关废除DACA的所有看法、询问及回应；

（5）国土安全部前代理部长John Kelly在2017年2月的备忘录上做出“不得废除DACA”决定时，直接或间接参考的所有材料。

政府方不服，在向第九巡回法院的上诉中提出了管辖权异议，认为地区法院的判令中，第（2）（3）（4）项要求有越权之嫌。根据《美国联邦法典》第5编第701(a)(2)条的规定，Duke决定废除DACA是“行使自由裁量权”的行政行为，不在司法审查的范围之内；此外，根据《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act），地区法院对此类问题也没有管辖权。

虽然第九巡回法院的法官们内部对此有不同意见，最终仍然裁定驳回了政府方的上诉，维持原判。

然而三天后，原告要求第九巡回上诉法院暂停执行要求政府方提供完整记录的判令，而是等待地区法院对双方动议的裁决。上诉法院没有同意，只是将其判令暂停了一个月。在此期间，政府方向地区法院提起申诉，同时也向联邦最高法院提起上诉。最高法院同意调卷审理。

3. 联邦最高法院：应先解决管辖权问题

联邦最高法院指出，联邦地区法院本来应当同意原告方提出的暂停执行法院判令的动议，首先解决两个基础性问题，即对于涉案问题，以及根据《移民与国籍法》，法院是否有管辖权。这两个问题中任何一个如果答案为否定的话，地区法院都无需要求政府方提供完整的行政记录。

最后，最高法院撤销了第九巡回法院的裁定，发回重审，并要求上诉法院采取适当的措施保证下列步骤得以完成：首先，地区法院应当针对政府方提出的管辖权基础问题进行裁决；其次，上诉法院或者地区法院可以考虑缩小要求政府需要披露的行政记录范围是否必要和适当。无论如何，地区法院不能不给政府申辩的机会，就强迫政府披露其认为有权保密的文件。

大法官们最后还特地强调，这份裁决并未对原告的主张或政府方的抗辩孰是孰非作出评判，也并不意味着地区法院针对政府要求驳回起诉的动议与原告方要求法院采取禁制令的动议所作的裁决需要暂缓执行。

也就是说，仅就这份裁决而言，我们并不能看出最高法院对于废除DACA的决定是支持还是反对。翘首以盼的公众对联邦最高法院这种模糊的态度显然是有些失望的，但是这也怪不了法院，毕竟面对80万人的抗议，一向与媒体“正面硬刚”的特朗普都不得不模糊其词：“DACA作为一项行政令肯定是经不起法律推敲的，所以针对非法移民问题，国会将在半年内拟定出相应的替代法案。”谁也不知道追梦者究竟何去何从。

本篇译述作者：商可航

商可航，西南政法大学法学学士，复旦大学法学院法律硕士在读，师从高凌云教授。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室出品

主编：高凌云

副主编：郑家豪赵予慈齐冠云

撰稿人：赖雪金蒋佳颖崔伟蒋彧管洁泉丁伯韬朱文商可航

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